開展“證照分離”改革，是黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的一項重要政策安排和關鍵改革舉措。黨的十九屆五中全會關于“十四五”規劃的建議中提出，“實施涉企經營許可事項清單管理”，為推進“證照分離”改革提供了科學指引。李克強總理在今年政府工作報告中明確要求，深化“證照分離”改革，大力推進涉企審批減環節、減材料、減時限、減費用。近日，國務院印發《關于深化“證照分離”改革 進一步激發市場主體發展活力的通知》，部署在全國范圍全覆蓋推開“證照分離”改革，更加注重改革的政策統籌、進度統籌、效果統籌，發揮改革的整體效應。

　　目前，中央層面保留的涉企經營許可事項有523項，涵蓋現行《國民經濟行業分類》1381行業小類中的30%，涉及數以千萬計的市場主體和幾百個行業發展，影響數以千億計的生產總值。這意味著“證照分離”改革直接關系當前“六穩”“六保”工作成效，對加快轉變政府職能，推動建立有效市場與有為政府更好結合，意義重大。

　　一、“證照分離”改革邁大步，有效激發市場活力

　　黨的十八大以來，以降低市場準入門檻為著眼點，市場監管部門先后開展了“先照后證”改革、“三證合一”“五證合一”“多證合一”“二十四證合一”改革，這一接續性的改革舉措，讓企業在領取營業執照后，即可開展一般性經營活動。“證照分離”改革則是前述改革的延續和深化，針對的是企業需取得許可證方可開展的特殊經營活動。所謂“證照分離”改革是指，針對中央層面設定的涉企經營許可事項采取清單管理，圍繞“證”“照”關系，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾和優化審批服務四種方式，分類推進市場準入改革，推動政府監管方式創新，著力解決市場主體“準入不準營”的一項制度創新。

　　經過5年探索，這項改革經歷了試點、擴展、事項全覆蓋三個階段，從上海一地推廣至全國18個自貿試驗區，列入改革的事項也從最初116項增加到中央層面的全部523項，改革取得積極成效。一是各類市場主體顯著增加，有效激發市場活力。二是清單要素更為完整，標準化、規范化程度顯著提升。三是“進四扇門”的改革方式作為法定制度安排，正式列入《優化營商環境條例》，成為不可逆的制度成果。

　　二、“證照分離”改革是重塑政府與市場關系的一場深刻變革

　　“證照分離”改革，既是政府管理市場的職能范圍、管理方式的工具性創新，更是堅持市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的一次制度性變革。以“證照分離”改革為支點，撬動制度供給側結構性改革，重塑政府行權理念、理順部門職責、優化業務流程、推動政府職能轉變，進而厘清社會主義市場經濟中政府與市場關系這一根本性、深層次問題。可以說，這一改革既豐富和發展了當代中國行政改革的理論體系，又凸顯了重要的實踐價值。同時，改革的過程也體現出鮮明的中國特色政策創新模式，即從地方試點到全國推開，堅持自下而上政策試點與自上而下頂層設計相結合。具體來說，可歸納為五個方面特點：

　　（一）堅持問題導向。“證”和“照”是企業進入市場開展經營活動的兩把“金鑰匙”，以“證照分離”改革為抓手，準確把握住了當前市場主體的主要關切和營商環境的“堵點”“痛點”“難點”問題。從政策出臺背景來看，“證照分離”改革是十八大以來我國經濟領域“放管服”改革不斷深化拓展、市場準入制度發生根本性變革背景下開展的專項行動，針對企業在從事一些特殊經營活動時面臨“準入不準營”這一突出問題，把著力點放在“照后減證”、簡化審批這個關鍵上。

　　（二）實施過程控制。創新性政策往往存在不確定性。在對一項新政策實施效果把握不準時，政府經常采取小范圍試點來觀察實效、查漏補缺、完善細化實施方案，再行推廣。一是統籌地區性探索與系統性推進相結合。在一地或者若干地方探索形成有效經驗做法，及時跟進下達通知在全國復制推廣，避免出現“各自搭臺、各自唱戲”“一個地方一個標準，全國沒標準”的現象；二是試點范圍的選取和漸次擴展。從最初上海浦東的單點試驗，逐漸擴展至經濟性功能接近的若干自貿試驗區，更好評估和監測政策的適用性和有效性。三是實行清單動態管理。對中央層面和地方層面設定的全部涉企事項進行清單編制，逐項明確設定依據、實施機關、許可條件、辦理程序、時限、申請材料等要素，同時，依據經濟發展需要、部門職責調整、法律法規立改廢釋等對清單進行動態更新和調整。

　　（三）重視標準化。推進標準化改革，是行政審批行為重復性特性的內在要求，核心在于縮減行政審批的自由裁量權，提高政府行權的規范性和穩定性。梳理涉企經營許可事項清單，是推進政府涉企經營許可權標準化的前提基礎。一是改革對象明確化。從“證照分離”改革各階段中央發布的政策文件看，對于改革對象的表述最初為“涉企行政審批”，后調整為“涉企經營許可事項”，進一步明確了改革的對象是與營業執照密切相關的行政許可事項。二是改革內容精細化。對改革事項清單的要素設置更具體、豐富，有效避免權力清單“變通”執行問題。

　　（四）彰顯協同效應。“證照分離”改革從市場監管部門自身的改革，拓展為政府內上下左右、方方面面的協調聯動和綜合性改革，生發出較明顯的協同效應，主要表現在改革理念、改革過程、改革策略三方面。從改革理念上講，政策設計者著眼于完善社會主義市場經濟體制的宏觀性戰略，以企業全生命周期的視角，不再僅僅將改革視作市場監管部門一家的事情，而是由主管部門、審批部門、監管部門和屬地政府共同推進的綜合性改革，以此推動建立“流程驅動型”政府組織。從改革過程看，在全國一盤棋的整體格局下，重視頂層設計與分層對接、地區性探索與系統性推進相結合，有重點、分階段、有步驟推進改革持續深化。從改革的策略上講，一方面做好前端協調配套，統籌推進“證照分離”和“多證合一”改革，把因管理需要的屬于證明、備案性質的許可證合并到“多證合一”改革中，在企業登記注冊時一并辦理。同時，強化審管聯動，加強“證照分離”改革與事中事后監管的有效銜接，對同一領域的加強系統集成，不同領域的強化協同，注重制度改革與制度運行統籌協調。

　　（五）堅持依法改革。在法治下推進改革，在改革中完善法治，是“證照分離”改革順利推進的重要保障，要貫穿于改革全過程，主要體現在對改革成果、改革過程、改革者三方面的合法性授權。一是對改革實踐中確有實效的做法，通過法律法規予以固化。二是為改革過程提供法治保障。改革進入“深水區”，勢必碰到一些法律法規的“天花板”，遭遇一些經濟發展中的新情況、新問題（如對新產業、新業態、新經濟、新模式的管理），一些過時的相關法律法規成為改革的“絆馬索”，同時在法律法規方面也存在對新情況新問題的政府管理“真空地帶”，導致改革實踐于法無據，需要相關法律法規的調整為推進改革鋪設法治軌道。三是為改革者進行合法性授權。作為推動改革的各級政府，在重大政策創新中要突破原來法律法規框架，就可能面臨被追責、問責風險，也通過法定程序為其綜合授權，降低了改革者的風險和成本。

　　三、以優化營商環境為目的,推動“證照分離”改革取得更大突破

　　當前我國已經進入了高質量發展的新階段，這一時期深化“證照分離”改革的主要思路是，適應經濟社會發展新常態，以優化營商環境為目的，在科學分類基礎上，對涉企經營許可事項實施全國范圍全覆蓋清單管理，優化條塊關系和協調機制。關鍵在于：把握好試點探索與整體推進的關系，增強政策適用性和有效性；把握好量與質的關系，提高科學性和穩定性；把握好單兵突進與部門聯動的關系，強化系統性和協同性；把握好政策創新與法治保障的關系，提升合法性和規范性。從改革所遇到的實際問題和發展趨勢看，當前需要實施以下三個方面的主要舉措：

　　（一）出臺全國統一的涉企事項全覆蓋清單，提升整體成效。當前，我國已經進入立足國內大循環、暢通國內國際雙循環的新發展格局，推出一個全國性清單，實現“一單盡列，單外無單”，是“證照分離”改革進入新階段的現實需求，不僅可以鞏固既有改革成果，產生規模效應，也有助于化解改革進展不平衡的矛盾，助力國內統一大市場的構建，避免陷入“淮南之橘”的境地。同時，出臺全國性清單也能為地方、部門和市場主體等利益相關方釋放持續深化改革的穩定預期。

　　（二）全面推行告知承諾，破解體制機制堵點。告知承諾采取政府定標準、企業作承諾、事中事后強監管和失信嚴懲戒的全流程閉環管理，通過健全公共信用體系和政務數據共享機制等一系列制度設計，確保企業踐諾守信，落實企業主體責任。目前，告知承諾制作為一種新的行政審批方式，在許多地區、部門、行業和領域都積累了行之有效的經驗做法，出臺了相應的管理辦法，形成了“告知-承諾-發證”完整鏈條的審批操作規程。對單個部門審批的事項，由各主管部門按照事項屬性和關鍵風險點，逐項制定全國統一的告知承諾書模板，規范操作程序；對關聯多個部門的審批事項，要從企業視角實施一體化辦理，明確牽頭部門主導、各部門協同聯動，深化“一業一證”改革，實現“一業一諾、一次辦成”。

　　（三）建立“證照分離”網上專題應用，強化技術支撐。一是將中央層面設定的全部涉企經營許可事項納入全國一體化在線政務服務平臺，按照各事項主管部門、審批部門權責配置，全面梳理涉企經營應許可事項的審批條件，厘清事項間的關聯關系，推進國家部委和地方政府間、同級部門間的數據歸集共享和雙向實時推送，運用政府積累的涉企信息和政務服務記錄，結合行業特點，為企業準入即準營提供各類場景式服務。二是逐項明確涉企經營許可事項的經營范圍表述，做好企業經營范圍的規范化登記與申請經營許可的銜接，實現企業登記注冊與涉企經營許可數據信息實時雙向推送、精準匹配。 （中國行政管理學會 彭云）