國外食品安全治理如何尚德守法:"大棒"和"胡蘿卜"并舉

　　2014年6月10日，由國務(wù)院食品安全辦、中央文明辦、教育部、工信部等17部門主辦、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)執(zhí)行承辦的以“尚德守法 提升食品安全治理能力”為主題的2014年全國食品安全宣傳周主場活動(dòng)暨第六屆中國食品安全論壇在北京舉行。圖為國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉演講。中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 裴小閣攝 

　　許 滔畫

　　民以食為天，食以安為先。食品安全是世界性難題，即使在食品安全制度相對健全的國家，食品安全事件也時(shí)有發(fā)生。為此，各國和各地區(qū)不斷出臺日趨嚴(yán)格的監(jiān)管措施，提升治理水平，為保障食品安全筑起堅(jiān)固防線

　　讓從業(yè)者回歸道德本色

　　在人類古代社會(huì)，食品大流通的市場格局尚未形成，食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要在“熟人社會(huì)”中面對面地進(jìn)行，是一種基于供需雙方相互信任的人身關(guān)系。因此，各國食品行業(yè)的百年老店都有很高道德水準(zhǔn)，倡導(dǎo)做食品要先做人，不少品牌干脆直接取自創(chuàng)始人姓名，帶有明顯的人格身份特征。

　　現(xiàn)代化空前提升了人們對食品數(shù)量和種類的需求程度，大工業(yè)和大城市改變了傳統(tǒng)食品行業(yè)的結(jié)構(gòu)和方式。一些國外學(xué)者認(rèn)為，隨著社會(huì)流動(dòng)加速，食品生產(chǎn)經(jīng)營不再局限于一時(shí)一地，其人格身份特征日益模糊，商品屬性突出，逐步轉(zhuǎn)變成一種基于商業(yè)消費(fèi)的契約關(guān)系。由于利益驅(qū)動(dòng)行為成本降低，生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信自律意識難免跟不上市場規(guī)模擴(kuò)張，食品安全的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)增大。在過去200年里，西方國家大多經(jīng)歷了因市場急速擴(kuò)張誘發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營者嚴(yán)重違法行為，給公眾健康帶來極大損失。例如，1858年美國紐約“潲水奶”丑聞導(dǎo)致當(dāng)年有8000多名兒童飲奶死亡；1955年日本森永“毒奶粉”事件造成12159人中毒，一些患者至今還在接受治療；上世紀(jì)末英國的瘋牛病更是震驚全球。

　　在經(jīng)歷了一系列慘痛教訓(xùn)后，人們意識到不能簡單把商品經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則套用到食品生產(chǎn)經(jīng)營，必須強(qiáng)調(diào)食品的社會(huì)和人文特征，讓食品從業(yè)者回歸道德本色。上世紀(jì)70年代，一種全新的農(nóng)業(yè)模式——社區(qū)支持農(nóng)業(yè)在瑞士和德國興起，目前正風(fēng)靡全球。該模式的特征是在農(nóng)戶與消費(fèi)者之間建立穩(wěn)定的供需協(xié)議，農(nóng)產(chǎn)品直接由農(nóng)場送貨上門，縮短從農(nóng)田到餐桌的距離。這樣做的結(jié)果是供需雙方重新回到面對面的狀態(tài)，降低信息不對稱，從而提升互信。與之相似的是，日本和法國從產(chǎn)業(yè)政策角度支持中小食品企業(yè)和特色有機(jī)食品發(fā)展，扭轉(zhuǎn)大工業(yè)帶來的食品“去人格化”，以此提升從業(yè)者的道德水平。

　　恩威并施引導(dǎo)企業(yè)自律

　　政府監(jiān)管是市場的補(bǔ)充而非替代，但除了政府監(jiān)管，解決食品安全問題的手段還有很多，比如有效的市場競爭會(huì)形成優(yōu)勝劣汰的良性質(zhì)量發(fā)展機(jī)制，獨(dú)立的司法審判可以在事后解決食品安全侵權(quán)糾紛，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠讓企業(yè)產(chǎn)生自律壓力，媒體監(jiān)督可以曝光不法生產(chǎn)經(jīng)營者，消費(fèi)者參與則有助于守住食品安全的“入口關(guān)”。

　　值得注意的是，幾乎所有發(fā)達(dá)國家都是在上百年市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，才建立起以事先預(yù)防和全程管理為特征的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系。發(fā)達(dá)國家在長期實(shí)踐中認(rèn)識到，現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)的專業(yè)性使得監(jiān)管執(zhí)法不可能面面俱到、包打天下，靠抽檢是檢不出食品安全的。理想的食品安全治理體系，應(yīng)該把各方面的約束和激勵(lì)集中到生產(chǎn)經(jīng)營者行為上，“大棒”和“胡蘿卜”并舉，讓食品企業(yè)發(fā)自內(nèi)心地意識到守法才是本分。

　　一方面是“大棒”夠硬，使企業(yè)不敢違法。一些發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法雙重權(quán)力，是一種“準(zhǔn)司法權(quán)”，這是其區(qū)別于傳統(tǒng)行政部門的重要特征。如美國食品和藥品管理局內(nèi)設(shè)犯罪偵查辦公室，即“食藥警察”，其有權(quán)對相關(guān)人處以刑事罰金，甚至采取人身強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)民事、行政和刑事責(zé)任有機(jī)銜接，增加執(zhí)法威懾。同時(shí)，許多國家用巨額獎(jiǎng)金鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部“吹哨者”主動(dòng)揭黑，因?yàn)橹刭p之下必有勇夫。這方面的例子舉不勝舉，例如2009年輝瑞公司涉嫌健康產(chǎn)品不當(dāng)營銷行為，被美國司法部判處13億美元刑事罰金，其中的1.5億美元用于獎(jiǎng)勵(lì)揭露黑幕的1名內(nèi)部員工和4名律師。再有就是英美法等國家侵權(quán)責(zé)任法中的懲罰性賠償制度，賦予消費(fèi)者向侵權(quán)人主張遠(yuǎn)超實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)臋?quán)利，讓惡意違法者傾家蕩產(chǎn)。

　　另一方面是“胡蘿卜”夠甜，使企業(yè)不值得違法。作為現(xiàn)代監(jiān)管型國家代表的美國，其所有食品安全監(jiān)管政策都建立在市場運(yùn)作的科學(xué)模擬之上，并經(jīng)過精準(zhǔn)的成本收益分析，否則不得出臺。歐洲一些國家通過立法在食品行業(yè)強(qiáng)制推行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，以保險(xiǎn)精算模型為基礎(chǔ)，建立政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和消費(fèi)者多方共贏機(jī)制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制和社會(huì)穩(wěn)定功能。德國實(shí)行食品企業(yè)“紅黑名單”制度，其不僅針對企業(yè)法人，還限制對食品質(zhì)量安全負(fù)有責(zé)任的自然人。在征信體系發(fā)達(dá)的英國，全國建有統(tǒng)一的食品生產(chǎn)經(jīng)營者征信系統(tǒng)，將食品安全信用評價(jià)結(jié)果與行業(yè)準(zhǔn)入、金融信貸、稅收、產(chǎn)品推介，乃至企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人信用掛鉤，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿對食品安全失信失范行為的制約作用。

　　社會(huì)治理是口號也是機(jī)制

　　食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的，某種意義上還是“吃”出來的。在現(xiàn)代社會(huì)，任何主體都無法單獨(dú)應(yīng)對廣泛分布的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，必須調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極共治共享。

　　發(fā)達(dá)國家在長期的食品安全難題求解過程中，經(jīng)歷了從管理到監(jiān)管再到治理的轉(zhuǎn)變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預(yù)市場主體微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，監(jiān)管則是監(jiān)管者依據(jù)規(guī)則對被監(jiān)管者行為進(jìn)行引導(dǎo)和限制，雙方都要遵守規(guī)則。治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體、平等關(guān)系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個(gè)人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會(huì)治理不僅是口號，更有實(shí)實(shí)在在的機(jī)制。

　　一是消費(fèi)者參與。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費(fèi)者食品安全基本知識知曉率高達(dá)80%。加拿大消費(fèi)者養(yǎng)成了每天關(guān)注食品安全信息的習(xí)慣，就像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，就是不愛惜生命�！毕�費(fèi)者還自發(fā)成立互助型維權(quán)組織，這類組織通常設(shè)有公眾利益、追究企業(yè)責(zé)任等專門的委員會(huì)或咨詢機(jī)構(gòu)，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。2006年，美國一個(gè)名為“公眾利益科學(xué)中心”的團(tuán)體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調(diào)油。此舉讓反式脂肪成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，引來監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入，肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。

　　二是行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會(huì)在許多發(fā)達(dá)國家食品安全治理中發(fā)揮了重要作用，一些國家甚至將企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證、食品標(biāo)準(zhǔn)制定等權(quán)力交由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業(yè)協(xié)會(huì)是“邊裁”；企業(yè)有沒有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

　　三是政府公開信息。信息化是現(xiàn)代監(jiān)管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統(tǒng)一的食品安全信息平臺，監(jiān)管部門通過平臺及時(shí)公布食品企業(yè)許可、備案、抽查檢驗(yàn)、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，提高質(zhì)量管理水平，又能夠幫助消費(fèi)者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進(jìn)良性市場競爭。

　　總之，發(fā)達(dá)國家的理論和實(shí)踐表明，食品安全不能僅僅依靠監(jiān)管，必須激發(fā)社會(huì)活力和市場效率。只有讓食品生產(chǎn)經(jīng)營者回歸到道德本色和守法本分，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與治理的積極性，才能從根本上提升食品安全保障水平。（作者胡穎廉為中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)特約評論員、國家行政學(xué)院副教授、管理學(xué)博士，本文來自于中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)-《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》第13版）

　　德國： 完善監(jiān)管 處罰嚴(yán)厲

　　近幾年，德國“舌尖上的問題”屢見不鮮，讓素以“高質(zhì)量”為傲的德國人顏面盡失。德國政府也“痛定思痛”，在完善監(jiān)管的同時(shí)，加大了對違法者的處罰力度。

　　德國政府保障食品安全秉承7個(gè)原則，即食品鏈原則、企業(yè)為第一責(zé)任人原則、可追溯性原則、科學(xué)評估保持獨(dú)立原則、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)治理相分離原則、預(yù)防原則以及風(fēng)險(xiǎn)溝通透明原則。在這些原則的指導(dǎo)下，德國形成了政府督查與企業(yè)自查相結(jié)合、消費(fèi)者積極參與監(jiān)管的健全食品安全監(jiān)管體系。但是，近幾年發(fā)生的食品安全問題證明德國食品安全體系“百密”中仍有“一疏”，令德國政府不得不監(jiān)管和處罰并重。

　　德國政府在新修訂的《食品和飼料法》中，加大了對損害食品安全當(dāng)事人的處罰力度。新法律規(guī)定，損害食品安全者最多可判處3年有期徒刑，或處以5萬歐元罰款。而針對違法企業(yè)，則根據(jù)其營業(yè)額判定處罰額度。2010年初，德國著名連鎖超市Lidl出售被細(xì)菌污染的奶酪，導(dǎo)致4人生病，1人死亡。德國檢察院最終判決4名超市員工27000歐元至58500歐元罰款。Lidl超市也因此次“毒奶酪”丑聞共支付了150萬歐元罰金。

　　2010年12月底，德國食品安全機(jī)構(gòu)在一些雞蛋中發(fā)現(xiàn)超標(biāo)的致癌物質(zhì)二噁英，引起德國國內(nèi)的極大關(guān)注。通過對有毒雞蛋的追查，有關(guān)機(jī)構(gòu)追根溯源，很快將目標(biāo)鎖定在了石勒蘇益格—荷爾施泰因州的一家飼料原料供應(yīng)商身上。這家公司將受污染的脂肪酸提供給生產(chǎn)飼料的企業(yè)，導(dǎo)致了其下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品有害物質(zhì)超標(biāo)。隨后，德國政府迅速隔離了4700個(gè)受波及的養(yǎng)豬場和家禽飼養(yǎng)場，強(qiáng)制宰殺了8000多只雞。對于這次二噁英事件中的肇事者，德國檢察部門提起了刑事訴訟，同時(shí)進(jìn)行高額罰款，讓肇事者面臨破產(chǎn)。

　　此外，德國這幾年還出現(xiàn)了“以次充好”的“雞蛋風(fēng)波”，“掛牛頭賣馬肉”的“馬肉風(fēng)波”等新的食品安全問題。為此，德國聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部于2013年出臺了加強(qiáng)食品安全的10條計(jì)劃，其中包括建立早期預(yù)警系統(tǒng)、成立網(wǎng)站公示食品安全問題、要求企業(yè)上報(bào)錯(cuò)誤標(biāo)簽事件和加重對違法分子的懲罰等。

　　國外食品監(jiān)管制度 

　　懲罰性賠償制度 

　　歐美國家的損害賠償制度，是指由法庭所作出的賠償數(shù)額超出實(shí)際的損害數(shù)額的賠償。比如發(fā)生在美國的“麥當(dāng)勞咖啡燙傷案”曾轟動(dòng)一時(shí)，在這個(gè)案件中，麥當(dāng)勞公司付出了286萬美元的巨額責(zé)任賠償。在該懲罰性賠償之后，麥當(dāng)勞開始在咖啡杯醒目處標(biāo)注“小心燙傷”等警示語，并將咖啡溫度降到了同行業(yè)普遍的70℃至72℃。一次懲罰性賠償判決之后，出現(xiàn)的是自覺性的“補(bǔ)漏”，一定程度上降低了社會(huì)進(jìn)步成本。

　　吹哨制度 

　　在美國，吹哨者法案并不是一部單純的法律，而是由一系列法律法規(guī)組成，其立法目的是保護(hù)吹哨者不受報(bào)復(fù)，鼓勵(lì)組織內(nèi)部成員成為吹哨者，從而擴(kuò)大監(jiān)督范圍。美國從1963年起，先后推出了《欺詐聲明法》、《文官改革法》、《吹哨人保護(hù)法》、《沙賓法案》等4部法案，以保護(hù)合法吹哨者的權(quán)利。

　　食品可追溯制度 

　　食品安全可追溯性工作起源于歐盟，起初用于產(chǎn)品的召回。2000年歐盟出臺了新牛肉標(biāo)簽法規(guī)，要求自2002年1月1日起所有在歐盟國家上市銷售的牛肉產(chǎn)品必須要具備可追溯性，在牛肉產(chǎn)品的標(biāo)簽上必須標(biāo)明牛的出生地、飼養(yǎng)地、屠宰場和加工廠，否則不允許上市銷售。2002年，歐盟又出臺了新的法規(guī)，要求從2005年1月1日起凡是在歐盟國家銷售的食品必須具備可追溯性，否則不允許上市銷售。對于進(jìn)口食品，不具備可追溯性的食品禁止進(jìn)口。美國2002年發(fā)布的“公共安全和生物恐怖主義防備和反應(yīng)法案”也要求對食品的生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、分銷、接收等供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)建立記錄保存的法律要求，以實(shí)現(xiàn)食品的可追溯性。

　　食品與飼料快速預(yù)警制度 

　　許多國家重視建立食品安全預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息分析和應(yīng)急處理能力。2002年，歐盟在其范圍內(nèi)推行食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)食品流通時(shí)，在任何地方、任何時(shí)間如果發(fā)現(xiàn)存在可能對人類健康直接或間接造成危害的情況，這些信息都能立刻匯總到歐盟委員會(huì)，而交流與信息資源管理中心也會(huì)迅速地采取措施發(fā)布消息，以便預(yù)警系統(tǒng)下的各個(gè)成員國能及時(shí)防范，阻止食品安全問題蔓延。

　　風(fēng)險(xiǎn)評估制度 

　　歐盟食品安全管理局設(shè)置科學(xué)委員會(huì)和8個(gè)專門科學(xué)小組，這些科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員，都是卓有成效的專業(yè)人士，并經(jīng)過獨(dú)立、嚴(yán)格的申請?jiān)u估后加以委任。8個(gè)小組在科學(xué)委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，根據(jù)各自的職責(zé)分工開展專題研究和科學(xué)評估，為食品安全局的各項(xiàng)決策提供技術(shù)支持，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。（默言整理）