給“三小”餐飲立規 黑龍江出臺食品安全條例推小餐飲核準制

　　民以食為天，食以安為先。遍布大街小巷的小作坊、小食店、“路邊攤”，在方便百姓生活的同時，如何把好食品安全關也備受關注。一邊是想用心做好得到社會認可，一邊是無法規標準界定游離于正規軍之外……“三小”餐飲們的無奈不勝枚舉。在今年省十三屆人大常委會第十二次會議上，因為《黑龍江省食品安全條例》(下稱《條例》)的重新修定而畫上句號。自《條例》實施以來，眾多小型餐飲店的生存狀態得到了極大改善。

　　《條例》在依法規范小餐飲方面就探索出了符合黑龍江發展實際的經驗模式，將“三小”餐飲核準登記、單獨設立處罰寫入法條，用“疏堵結合”的辦法，讓符合條件的“草根美食”有了身份，將違規經營的黑餐店踢出市場。把住入口關，給“舌尖上的龍江”又增添了一道道獨具地方特色的美食。

　　“放管服”“優化營商環境” 龍江小餐飲的立法“實踐”

　　每天到了飯點，道里區顧新路上鄒記燒臘快餐店內就忙得轉不開身。時間如果回到半年前，店主王女士還每天在憂心，哪項指標不合規，執法檢查中會有新的問題需要整改。而今，這些問題都迎刃而解，鄒記辦理工商登記并取得食品小經營核準證，有了核準證后，王女士終于可以安心經營自家小餐飲店了，她改進了排油煙的管道，就連進貨臺賬登記簿也逐步正規，每天記錄食品進貨來源。

　　“從開業到現在流水翻番，用了大半年時間。”王女士坦言，條例出臺得及時，寬嚴相濟、過罰相當，經營有了規矩，百姓有了保障，回頭客漸漸增多，客流量越來越好。鄒記說出了很多小餐飲的心聲。

　　餐飲行業是典型的窗口行業民生行業，隨著文化生活的豐富發展，小型食品業的興起，既方便了群眾生活，同時也成為食品安全監管的難點、重點領域。

　　2017年習近平總書記作出重要指示，要“提高餐飲業質量安全水平”。據中國烹飪協會統計數據顯示，全國有800多萬餐飲門店，吸納3000萬就業人口。餐飲業在便利群眾生活、吸納就業、促進消費等方面發揮著持續作用。

　　同年，《國務院食品安全辦等14部門關于提升餐飲業質量安全水平的意見》，明確提出依法依規加強小餐飲、小飯桌和家庭托餐等許可或備案登記管理，實現餐飲業許可管理100%全覆蓋。2019年5月9日，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》第12項明確指出：所有提供網上訂餐服務的餐飲單位必須有實體店經營資格。入網餐飲商戶必須具有實體店經營資格，意味著中共中央和國務院再次強調了網絡餐飲治理線上線下監管一致的原則。

　　從中國餐飲行業結構看，呈現出以中小微餐飲商戶居多的特點，如何規范好這些小餐飲商戶，地方立法和監管部門在放管服改革和優化營商環境的改革大勢下，通過推行小餐飲登記備案改革，作了很多積極且富有成效的探索，對于提升餐飲食品安全、促進餐飲行業規范健康發展，發揮了積極作用。

　　對小餐飲進行規范管理成為大勢所趨，各個地區都在探索一條符合地方特色的專項法規。

　　2018年的《上海市食品安全條例》、2019年《廣西食品安全條例》正式實施都對小作坊、小餐飲、小攤販運營進行了法律上的規范，《黑龍江省食品安全條例》自2012年省十一屆人大常委會第35次會議通過后，根據經濟社會發展和監管需要，適時修訂完善，很好地實現了龍江食安的法治保障。

　　為高質量修改好《條例》，省人大法制委、常委會法工委協調組織有關專委會和政府部門，先后赴河南、廣西、廣東以及哈爾濱、牡丹江、富裕、嘉蔭等10余個市縣開展調研，考察了解農村集市、餐飲企業、高校食堂、食品批發市場、食品小經營、食品攤販等不同餐飲業態的生產經營情況，并組織召開了專家論證會和立法風險評估會，印發和公布條例草案，召開政府部門和人大代表、消費者、新型食品生產經營業主等不同市場主體參加的座談會近20個，面對面聽取意見建議。就草案中的重點問題，赴全國人大常委會法工委、司法部、國家市場監督管理總局、農業農村部匯報溝通，求得指導，確保條例草案按計劃提請常委會審議并通過。

　　省人大常委會、省市場監管部門等高度重視小餐飲的規范發展，在《黑龍江食品安全條例》立法中，明確對食品小經營店（含小餐飲、小超市等）實施核準制，規定了取得小經營店核準證的基本條件。新修訂的《黑龍江食品安全條例》于2019年10月1日起生效實施。

　　科學監管科學立法 推行小餐飲核準制落地

　　食品生產加工小作坊、食品小經營和食品攤販被統稱為“三小”行業，是大家日常生活中常見的一種食品業態。據市場監督管理部門不完全統計，哈爾濱市小餐飲商戶5000余家，正軌軍、雜牌軍混雜其中，分布散亂、衛生安全問題令人擔憂是“三小”行業曾經給大家留下的老印象。條例的出臺，讓“三小”行業得到規范化整頓，督促小餐飲商戶們實現從無證到有證、從有證到規范化、從規范化到全面提升的跨越式發展。

　　《條例》規定，食品生產加工小作坊、食品小經營應當辦理工商登記并取得食品生產加工小作坊核準證和食品小經營核準證，食品攤販實行登記管理。食品生產加工小作坊、食品小經營取得核準證后，食品小攤販取得食品攤販登記卡后，方可從事食品生產經營活動。

　　“‘三小’行業消費群體廣泛，就業人數眾多，還關系到就業、生計等一系列的民生問題，只有監管從實際出發，才能讓行業發展與食品安全齊頭并進。” 中國法學會食品安全法治研究中心研究員劉金瑞說，《黑龍江食品安全條例》推行的小餐飲核準制管理，充分體現了科學監管、科學立法的精準管理思維。對于促進黑龍江餐飲行業的規范發展發揮了積極作用，是地方立法部門、食品安全監管部門善用法治思維和法治方式加強食品安全精準治理的典型體現。

　　開業兩個月來，新生代小餐飲企業——大碗麻辣燙的老板王先生，親身體驗了條例落地后的變化。“這個法規很接地氣，是真正為老百姓考慮的，通過申請核準證的方式，依法開展經營活動，既可以管好食品安全，也給我們這些商戶提供了合法經營的保障，合規經營底氣更足了。”王先生說，大碗麻辣燙除了堂吃，還上了外賣，為了吸引更多回頭客，他在原有基礎上不斷改進食材，增添設備，就想著把店開好，服務好顧客，在他們收獲好口感和營養的同時，“大碗”也能給自己和員工更好的收益。

　　“放管服改革是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。”哈爾濱市市場監督管理局相關負責人說，推行小餐飲核準制管理，一方面，對那些食品安全、衛生符合基本要求，但是達不到許可條件的餐飲商戶提供了規范發展的渠道；另一方面，也通過推行小餐飲核準制管理，把廣大小餐飲商戶“依法納入了監管視野”，促進了整個餐飲行業食品安全治理的有效提升。比如，有了核準制管理，對餐飲商戶的底數可以摸得更清楚。拿了食品經營許可證的商戶、拿了核準制的商戶，都可以被有效的監管、被有效地納入到食品安全治理體系。

　　“小餐飲核準制的推出，是制度創新、行業發展、食品安全共贏的基礎。” 劉金瑞認為，餐飲行業因為核準制的推出，獲得了良性規范發展的制度保障；同時，也因為核準制的推出，使得小餐飲的食品安全可以得到監管部門的更好監管、指導，食安水平得以持續提升。

　　線上線下協同治理 網絡餐飲服務規范化

　　向網絡配餐“開炮”，成為《條例》實施以來，又一備受關注的焦點。針對“外賣”行業的“黑作坊”“黑加工點”無證無照經營的情形，新修訂的《條例》在要求具有實體經營門店的基礎上，進一步規定網銷食品應當達到實體經營門店銷售的餐飲食品質量標準。

　　《黑龍江食品安全條例》明確小餐飲依法取得核準證后，可以同時從事線上線下經營活動，為網絡餐飲服務的規范發展奠定了良好基礎。條例指出，提供入網餐飲服務的，應當具有實體經營門店，且取得許可證或核準證。這與黨中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見的要求“入網餐飲商戶必須具有實體店經營資格”相一致，力圖實現餐飲服務線上線下協同治理。

　　數說一：夜經濟下的網絡配餐大數據

　　在新一輪促消費政策中，“培育夜經濟”一詞頻頻出現。這其中，就包括黑龍江。哈爾濱、七臺河等地針對夜經濟開展了探索，多地開辟以“食、游、購、娛、體、展、演”等代表的多元夜間消費市場，餐飲經濟扮演了不可或缺的重要作用。餐飲、購物等傳統上以白天活動為主的服務行業逐漸向夜晚延伸，成為夜間消費的重頭戲。許多特色美食和風味小吃在城市劃定的夜間餐飲區內集聚，形成如哈爾濱中央大街等在內的許多特色街區。對小餐飲等餐飲業態的規范治理，為夜經濟的繁榮提供了良好的制度保障。

　　根據中國飯店協會外賣專業委員會、美團研究院發布的《中國外賣產業調查研究報告（2019年上半年）》，在外賣品類日益豐富、配送越來越快捷便利化、餐飲商戶主動延長營業時間等多種因素的共同作用下，外賣消費時間開始從午高峰和晚高峰向全時段擴展，夜間消費訂單占比明顯提升。2019年上半年美團外賣夜間消費（晚18點-凌晨6點）在全天消費中的占比高達35.7%。

　　從消費時間分布看，小餐飲商戶全天的訂單占比都高于55%，早餐時間段更是突破90%，說明小餐飲商戶成為滿足社區內餐飲需求的主力，有效地延伸了服務功能，體現外賣餐飲的便民利民作用。

　　數說二：三公里就餐圈的外賣效應

　　四方食事，不過一碗人間煙火，餐飲經濟是城市煙火氣的代表。餐飲服務屬于典型的本地生活服務范疇，主要服務于附近1-3公里的本地社區群眾。黑龍江小餐飲核準制的管理方式，為小餐飲依法依規開展線下線上經營活動，提供了法治保障。同時，也使得小餐飲借助外賣平臺，發揮服務本地社區群眾的作用得以更好發揮。根據中國飯店協會外賣專業委員會、美團研究院發布的《中國外賣產業調查研究報告（2019年上半年）》，2019年上半年快餐小吃在美食品類中占比高達69.0%，由此可以看出，包括小餐飲等在內的餐飲行業在滿足消費者日常生活需求方面的基礎作用。

　　數說三：穩就業穩增長 城市健康從“口”開始

　　“即便是經濟拮據和生活窘困之人，也有希望通過體面勞動供養自己和家人的愿景和能力。小作坊、小餐飲、街頭食品攤販——這些被學者稱之為‘非正式食品部門’的行業便為這些人提供了生存之道。” 中國人民大學食品安全治理協同創新中心沃爾頓教席研究員孫娟娟說。

　　據了解，2007年，聯合國《發展中國家非正式食品部門的前景和挑戰》報告中就指出：全世界各國都存在非正式的食品部門。就其作用而言，其為經濟拮據的家庭提供了生活自主和增加收入的機會。而購買的便捷性又收到消費者的青睞。因此，地方監管機構應當將其視為地方發展項目中的組合內容，通過政策和制度安排為他們提供充分的發展條件和降低其帶來的社會風險。小餐飲的核準制就是規范餐飲行業發展的重要制度探索。小餐飲為吸納就業、促進城市經濟社會的繁榮扮演著基礎性的作用。

　　“從5月份開業到現在，看著收入一點點增多，感覺自己又有了生活動力，憑真本事實現人生價值，小作坊的春天也來了。”麻辣工坊老板祖先生，依靠著非正式食品，正一步一步走在奔往小康的路上。他說，拿到了核準證，依法經營有了保證，是政府給我們吃了定心丸。黨和政府關心小餐飲企業的發展，有了合法經營的憑證，他們愿意繼續經營好自己的小店，不管是通過網上銷售還是線下銷售，讓消費者放心才是關鍵。

　　小餐飲店主門的用心經營，正逐漸在消費者身上得到反饋。在隨機采訪中，市民紛紛表示，很多小餐飲店都是本地特色美食的代表，口味好，價格公道，現在有了立法對這些小餐飲店的規范發展和食品安全保駕護航，不管是點外賣還是堂吃，都感覺更安心了。

　　“食品安全的有效治理與食品產業發展的良性互動是非常重要的。”劉金瑞認為，現在外出就餐、外賣點餐都成為普遍趨勢，促進整個餐飲行業的規范發展，對助力當地經濟社會發展和人民美好生活，都是很有意義。食品安全治理的最終目的，是實現食品安全與產業發展的共贏。黑龍江運用法治的手段，設定符合小餐飲實際情況的準入門檻，真正把小餐飲等業態規范起來，實現了行業發展與食品安全的雙向提升，為食品行業監管提供了黑土地的典型示范。