簡易注銷登記是提升市場效益的重要機(jī)制

中國社科院法學(xué)所商法室主任，研究員，博士生導(dǎo)師 陳潔

　　效益原則是市場主體參與市場活動的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是市場監(jiān)管主體履行管理職責(zé)的重要價(jià)值取向。隨著我國“放管服”改革的深入和營商環(huán)境的優(yōu)化，市場主體因高效準(zhǔn)入而數(shù)量驟增。與此相應(yīng)，如何暢通退出路徑，盡快使出現(xiàn)解散事由或終止經(jīng)營活動的市場主體能夠便捷地退出市場，降低制度成本，避免資源浪費(fèi)，也成為我國市場主體登記領(lǐng)域急需解決的重大課題。《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）總結(jié)近年來我國商事注銷登記的改革成果，區(qū)分不同情形，在合理分流“應(yīng)當(dāng)注銷”、“可以注銷”和“依申請注銷”類型的前提下，及時(shí)推出簡易注銷登記方式，為符合特定情形的市場主體高效順暢地退出市場提供了法律供給，也為解決長期以來市場反映突出的“注銷難”問題開辟了新思路。

　　首先，簡易注銷登記體現(xiàn)了實(shí)踐創(chuàng)新與制度構(gòu)建的有機(jī)統(tǒng)一。

　　面對“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略驅(qū)動引發(fā)的市場主體數(shù)量的“井噴式”增長，原國家工商總局（2018年3月起組建為“國家市場監(jiān)督管理總局”，以下簡稱“市場監(jiān)管總局”）按照國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》的精神，從2015年4月起，分別在上海市浦東新區(qū)、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市啟動簡易注銷試點(diǎn)。同年9月，改革試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到天津、內(nèi)蒙古、浙江等7個(gè)省區(qū)市。基于地方先行先試的積極摸索，2016年12月，原工商總局作出《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》，自2017年3月起在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行企業(yè)簡易注銷登記改革并取得良好成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國企業(yè)注銷數(shù)量大幅攀升，同比增長27.6%。2018年以來，市場監(jiān)管總局在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，又選擇部分地區(qū)開展進(jìn)一步完善簡易注銷登記改革試點(diǎn)。在簡易注銷登記改革實(shí)踐取得良好成效的基礎(chǔ)上，《條例》及時(shí)將實(shí)踐創(chuàng)新成果上升到制度層面，從簡易注銷登記的基本理念到具體制度進(jìn)行體系化的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新和制度構(gòu)建的有機(jī)統(tǒng)一。具體而言，《條例》在厘清市場主體不同注銷情形的前提下，從簡易注銷登記的適用條件、簡易注銷登記的實(shí)施程序、不適用簡易注銷登記的特殊主體等方面構(gòu)建了簡易注銷登記的制度框架與實(shí)施規(guī)則。從簡易注銷制度的生成機(jī)制來看，簡易注銷登記的推出不是邏輯推演的結(jié)果,而是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果，體現(xiàn)了改革創(chuàng)新與制度規(guī)范之間本質(zhì)上的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和實(shí)踐上的機(jī)制互動。正是這二者的有機(jī)統(tǒng)一，使《條例》及呈現(xiàn)其中的簡易注銷制度更加注重整體性和協(xié)同性，更好地統(tǒng)籌市場力量、平衡各方利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行和監(jiān)管效益的最大化。

　　其次，簡易注銷登記實(shí)現(xiàn)了程序便捷與風(fēng)險(xiǎn)防控的有效結(jié)合。

　　實(shí)踐中，許多企業(yè)處于“僵尸”狀態(tài)卻不進(jìn)行注銷登記，主要受限于司法的程序性約束與注銷登記的不經(jīng)濟(jì)性。毋庸諱言，我國市場主體注銷登記實(shí)踐中存在的程序繁瑣拖沓、規(guī)則制定缺乏差異化等弊端，在相當(dāng)程度上損害了市場主體的營業(yè)自由和市場監(jiān)管效益。此次《條例》秉承“實(shí)現(xiàn)登記便利化，降低制度性成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”之宗旨，明確規(guī)定市場主體未發(fā)生或已清償債權(quán)債務(wù)、職工工資、社保費(fèi)用、應(yīng)繳稅款等，書面承諾承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任并按規(guī)定公示的，可按簡易程序辦理注銷，其中個(gè)體工商戶無需公示。簡易注銷登記的具體程序規(guī)范如下：（1）市場主體首先將《全體投資人承諾書》及注銷登記申請?jiān)趪�家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，該階段公示期為20日。（2） 市場主體在公示期屆滿之日起20日內(nèi)即可向登記機(jī)關(guān)申請注銷登記。（3）個(gè)體工商戶按照簡易程序辦理注銷登記的，無需公示，由登記機(jī)關(guān)將個(gè)體工商戶的注銷登記申請推送至稅務(wù)等有關(guān)部門，有關(guān)部門在10日內(nèi)沒有提出異議的，可以直接辦理注銷登記。而按現(xiàn)行《公司法》及《公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定，公司按照普通注銷程序申請注銷登記的，應(yīng)當(dāng)提交注銷登記申請書、公司決議、清算報(bào)告、清稅證明等材料。與普通注銷程序相較，簡易注銷登記是將普通注銷程序中需要提交的公司作出解散的決議（決定）、清算報(bào)告等文書合并簡化為《全體投資人承諾書》，承諾書的內(nèi)容涵蓋了全體投資人決定企業(yè)解散注銷、組織并完成清算工作等內(nèi)容。這樣的合并處理，實(shí)際上是基于市場實(shí)踐中相當(dāng)多的市場主體領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后并未開展經(jīng)營活動（簡稱未開業(yè)）或者申請注銷登記前并未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)（簡稱無債權(quán)債務(wù)），考慮到這些企業(yè)不需交稅或無債權(quán)債務(wù)，故普通注銷登記中諸如清稅證明、清算組備案證明、刊登公告等相應(yīng)程序?qū)�這些企業(yè)而言，可作必要的刪減。當(dāng)然，為了避免簡易程序的過于簡化可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，《條例》也采取以下監(jiān)管措施以控制風(fēng)險(xiǎn)：（1）明確規(guī)定不適用簡易注銷程序的情形，具體包括市場主體注銷依法須經(jīng)批準(zhǔn)的、市場主體被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉、撤銷，或者被列入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)不適用簡易注銷程序。（2）市場主體必須是未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)，未發(fā)生或者已結(jié)清清償費(fèi)用、職工工資、社會保險(xiǎn)費(fèi)用、法定補(bǔ)償金、應(yīng)繳納稅款（滯納金、罰款）。（3）全體投資人（應(yīng)指注銷申請人與清算義務(wù)人）書面承諾對債權(quán)債務(wù)清理文件及材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。（4）《條例》規(guī)定了虛假登記的失信懲戒機(jī)制。綜上可見，簡易注銷登記通過對特殊類型企業(yè)實(shí)施差異化的制度安排，從而使不同注銷程序繁簡適度、層次得當(dāng)，其目的是降低企業(yè)退出成本，提高政府監(jiān)管效能，本質(zhì)上是追求在市場的發(fā)展與監(jiān)督管理的需要之間，尋求一個(gè)合理的平衡點(diǎn)。因此，一定意義上，簡易注銷登記制度是通過程序便捷與風(fēng)險(xiǎn)防控的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了對市場效率的提升與維護(hù)。

　　第三，簡易注銷登記展示了市場主體意思自治與適度行政管理的良性互動。

　　我國經(jīng)濟(jì)體制改革乃至全面深化改革的核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用。為了充分發(fā)揮市場的作用，《條例》推出的簡易注銷登記是以市場主體自主申請為原則、自愿承諾為基礎(chǔ)作為支撐市場主體意思自治的主線。其一，對于那些符合簡易注銷條件的市場主體究竟是適用普通注銷程序抑或簡易注銷程序完全由市場主體自主加以選擇。在提交簡易注銷公告開始至正式提交簡易注銷登記申請期間，市場主體還可以主動撤回簡易注銷公告。其二，申請簡易注銷登記的核心是由全體投資人自主做出承諾。這一單方意思做出承諾保證的行為是市場監(jiān)管部門對市場主體實(shí)施監(jiān)督管理的依據(jù)。至于登記機(jī)關(guān)在簡易注銷機(jī)制下的職責(zé)主要限于以形式審查方式認(rèn)定申請主體是否存在“不適用簡易注銷登記條件”、“公告期內(nèi)被提出異議”、“公告期內(nèi)未被提出異議”等相關(guān)情形，進(jìn)而分別作出“不符申請條件”、“不予簡易注銷登記”、“準(zhǔn)予簡易注銷登記”的決定，而無須實(shí)質(zhì)介入申請主體內(nèi)部的各種關(guān)系中。但當(dāng)發(fā)現(xiàn)申請企業(yè)存在隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形，市場監(jiān)管部門可以主動依法作出撤銷注銷登記等處理。這種簡易注銷機(jī)制一方面是充分發(fā)揮市場主體的主觀能動性，以申請簡易注銷登記主體的信用擔(dān)保為基礎(chǔ)推進(jìn)注銷登記的便捷化；另一方面，行政管理部門對公示信息的可信賴性采取了折衷審查主義模式，既厘清了民商事關(guān)系與行政關(guān)系的法律邊界，也實(shí)現(xiàn)了行政管理的適當(dāng)性。這兩方面的結(jié)合使簡易注銷登記展示了市場主體意思自治與適度行政管理的良性互動。

　　概而言之，簡易注銷登記是我國市場主體登記制度改革在市場出清環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，是提升市場效益的重要制度安排。從未來進(jìn)一步完善簡易注銷機(jī)制而言，尚需從體系化的視角對《條例》中的市場主體強(qiáng)制退出和歇業(yè)登記等制度的銜接問題予以通盤考慮。至于適用簡易注銷程序的實(shí)質(zhì)要件，例如債務(wù)清潔、未開業(yè)的具體標(biāo)準(zhǔn)等，也需細(xì)化相關(guān)配套規(guī)則。此外，為防止行政管理部門濫用簡易注銷職權(quán)，需要考慮為利益相關(guān)者及錯(cuò)誤注銷的主體提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

　　（中國社科院法學(xué)所商法室主任，研究員，博士生導(dǎo)師 陳潔）