調(diào)查：地方政府專項(xiàng)債資金用在“刀刃”上了嗎？

　　提要：近年來，作為積極財(cái)政政策的有效抓手，地方政府專項(xiàng)債券新增發(fā)行規(guī)模不斷加大，新增專項(xiàng)債券規(guī)模的快速增長為改善公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。在對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力和應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情挑戰(zhàn)中，專項(xiàng)債究竟給地方經(jīng)濟(jì)注入了怎樣的活力？這一地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”如何開得更好？針對(duì)這些問題，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者近期深入重慶、湖南等地調(diào)查采訪。

　　8月的重慶，氣溫接近40℃。頂著烈日，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者來到重慶高新區(qū)內(nèi)的重慶大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院一期項(xiàng)目工程現(xiàn)場。高聳的塔吊下，一個(gè)被藍(lán)色膜布包裹的約10層樓高的建筑已拔地而起。“7月中旬，1.2億元專項(xiàng)債資金到位后，我們進(jìn)度明顯加快，一天工程量是原來的3倍。”作為該項(xiàng)目的業(yè)主單位負(fù)責(zé)人，重慶金鳳電子信息產(chǎn)業(yè)有限公司副總經(jīng)理周俊峰不住地夸贊這筆專項(xiàng)債資金解了燃眉之急。

　　像這樣在建的專項(xiàng)債項(xiàng)目還有很多。今年，我國安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，比上年增加1.6萬億元。截至7月31日，新增地方政府專項(xiàng)債券已發(fā)行22661億元，完成全年計(jì)劃的60.4%，剩余的專項(xiàng)債有望在10月底前發(fā)行完畢。

　　不少人對(duì)“專項(xiàng)債”有些陌生，但它卻與百姓的日常生活緊密相關(guān)。“地方政府專項(xiàng)債券是地方政府規(guī)范舉債的一種重要類別。自2015年起，依據(jù)新預(yù)算法，地方政府依法擁有舉債權(quán)，主要采取債券發(fā)行方式舉債。地方政府債券種類有一般債券和專項(xiàng)債券。”中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚告訴記者，發(fā)行專項(xiàng)債券主要投向有一定收益的公益性項(xiàng)目，以對(duì)應(yīng)的政府性基金科目和專項(xiàng)債券融資項(xiàng)目收入作為償還。

　　擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模力度有多大 

　　7月中旬，湖南省機(jī)場集團(tuán)迎來了10位專門來“挑刺”的客人。原來，作為湖南迄今為止單體投資規(guī)模最大、債券籌資金額最多的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，長沙機(jī)場改擴(kuò)建工程創(chuàng)新引入外部監(jiān)督機(jī)制，從不同行業(yè)領(lǐng)域嚴(yán)格選拔聘請(qǐng)了10位特約監(jiān)督員，專門為項(xiàng)目提建議。

　　該工程預(yù)計(jì)投資超過400億元，其中160億元為專項(xiàng)債券資金，將打造一個(gè)集公交、高鐵、地鐵、磁懸浮與航站樓無縫銜接的綜合交通樞紐，有力地補(bǔ)齊了湖南省民航基礎(chǔ)設(shè)施短板。

　　“近年來，地方政府專項(xiàng)債券新增發(fā)行規(guī)模不斷加大，從2015年的1000億元增長到今年的3.75萬億元。新增專項(xiàng)債券規(guī)模的快速增長為改善公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到重要作用。”趙全厚說。

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，隨著專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大、速度加快，創(chuàng)新的腳步也更加積極有力。“與往年相比，今年深圳已發(fā)行專項(xiàng)債投向領(lǐng)域從2019年的9個(gè)增加到15個(gè)，新增粵港澳大灣區(qū)國家重大戰(zhàn)略、學(xué)前教育、社會(huì)事業(yè)、文化旅游、綜合停車場等符合國家要求的領(lǐng)域。”深圳市財(cái)政局預(yù)算處處長黃云介紹，今年深圳在深茂鐵路深圳段工程中還首次發(fā)行10億元專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金。

　　走進(jìn)中國西部（重慶）科學(xué)城科學(xué)谷數(shù)智建設(shè)指揮中心，多種智能管理平臺(tái)映入眼簾，全方位的數(shù)字化氣息撲面而來。經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者注意到一面電子大屏上顯示“項(xiàng)目協(xié)同管理平臺(tái)”，有項(xiàng)目總控、投資控制、設(shè)計(jì)管理、進(jìn)度控制、質(zhì)量管理、安全管理多個(gè)頻道，可實(shí)時(shí)查看進(jìn)程和有關(guān)數(shù)據(jù)。

　　在該指揮中心內(nèi)，重慶高新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司總經(jīng)理涂景洪告訴記者，今年承接了環(huán)寨山坪產(chǎn)業(yè)帶和含谷智能制造產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項(xiàng)債項(xiàng)目，已到位專項(xiàng)債資金7.6億元，項(xiàng)目進(jìn)展很順利。

　　各地積極創(chuàng)新的背后，是國家層面對(duì)專項(xiàng)債管理改革的深化。“今年地方政府專項(xiàng)債重點(diǎn)支持促消費(fèi)惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的‘兩新一重’建設(shè)等，嚴(yán)格限制專項(xiàng)債資金用于涉房項(xiàng)目，充分體現(xiàn)了財(cái)政政策的積極有為、注重實(shí)效。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)系系主任毛捷說。

　　2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》明確提出，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。毛捷認(rèn)為，此舉將地方政府舉債的“開大前門”和“嚴(yán)堵后門”協(xié)調(diào)起來，讓專項(xiàng)債更好地發(fā)揮杠桿作用和領(lǐng)航效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年一季度共有676.3億元專項(xiàng)債作為資本金，主要投向全國130個(gè)項(xiàng)目，去年這一規(guī)模為68.13億元，項(xiàng)目為9個(gè)。

　　圖為重慶大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院一期項(xiàng)目工程現(xiàn)場。 　經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 董碧娟攝

　　資金投向如何優(yōu)化 

　　“又吵又亂！”曾經(jīng)，重慶江津區(qū)城南綜合市場區(qū)域人流大、車輛多，大貨車出出進(jìn)進(jìn)，來往車輛亂停亂放讓附近居民十分頭疼。去年8月，城南綜合市場停車庫工程動(dòng)工修建，并于今年8月中旬投入使用。“這個(gè)工程得到債券資金的大力支持，其中已安排專項(xiàng)債資金1000萬元。位于鬧市區(qū)的停車場新增了198個(gè)車位，極大解決了群眾曾經(jīng)的困擾。”重慶江津區(qū)財(cái)政局副局長鄭洪告訴記者。

　　優(yōu)化債券資金投向，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程——這是對(duì)今年新增地方政府專項(xiàng)債的管理要求。各地嚴(yán)格執(zhí)行，將寶貴的專項(xiàng)債資金真正用在惠民生、補(bǔ)短板的“刀刃”上，推動(dòng)一批重大項(xiàng)目加速釋放能效。

　　資金用在“刀刃”上，讓一些地方水資源更足。5月28日，湖南省在上海證券交易所發(fā)行新增政府專項(xiàng)債券431.02億元，其中椒花水庫工程對(duì)應(yīng)的債券12億元，發(fā)行期限30年，利率3.75%。該工程作為解決長沙東部經(jīng)濟(jì)走廊水資源短缺的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，建成后可完善瀏陽河流域防洪體系，改善下游水生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水系連通。

　　資金用在“刀刃”上，讓一些地方交通更便利。深圳機(jī)場衛(wèi)星廳工程項(xiàng)目總投資105.7億元，2019年已發(fā)行專項(xiàng)債18.5億元，今年續(xù)發(fā)31.5億元。衛(wèi)星廳設(shè)計(jì)規(guī)模為23.5萬平方米，按照年旅客吞吐量2200萬人次建設(shè)，建成后將大力提升深圳機(jī)場的基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。

　　資金用在“刀刃”上，讓有的地方看病更容易。重慶江北區(qū)人民醫(yī)院新建工程項(xiàng)目總投資37.2億元，計(jì)劃3年內(nèi)完成建設(shè)。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，今年已為項(xiàng)目撥付了4400萬元專項(xiàng)債券資金。該項(xiàng)目計(jì)劃用地面積4.86萬平方米，包括急診部、門診部、住院部、醫(yī)技輔助科室、預(yù)防保健中心等，將進(jìn)一步完善江北區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系，服務(wù)百姓健康。

　　“截至7月底，財(cái)政部下達(dá)重慶市2020年新增專項(xiàng)債券額度1054億元，目前已成功發(fā)行674億元，并已全部撥付到區(qū)縣和市級(jí)有關(guān)單位。”重慶市財(cái)政局政府債務(wù)管理處副處長牟超琦介紹，這些債券資金集中投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　湖南省財(cái)政廳副廳長何偉文介紹，目前湖南已發(fā)行的新增專項(xiàng)債券911億元主要投向領(lǐng)域?yàn)閳@區(qū)建設(shè)426.604億元（占46.83%）、交通基礎(chǔ)設(shè)施201.7億元（占22.14%）、社會(huì)事業(yè)152.738億元（占16.77%）、水務(wù)建設(shè)103.758億元（占11.39%）、農(nóng)林水利22.72億元（占2.49%）、老舊小區(qū)改造3.48億元（占0.38%）。

　　“穩(wěn)投資就是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。在西部地區(qū)，投資的重要性更為明顯。”重慶高新區(qū)財(cái)政局局長高久鵬對(duì)此深有感觸。他告訴記者，專項(xiàng)債的及時(shí)下達(dá)緩解了地方財(cái)政對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投入的壓力，有助于更好防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本跟進(jìn)。目前，重慶高新區(qū)正積極與國家政策性銀行、商業(yè)銀行、大型央企開展更深入合作，通過項(xiàng)目貸款、PPP等多種形式有效撬動(dòng)社會(huì)資本投入，預(yù)計(jì)將用40多億元債券資金吸引超過200億元的社會(huì)資本。

　　8月27日，2020年深圳市政府一般債券（三期）14億元和專項(xiàng)債券（57期至77期）165億元成功發(fā)行。截至目前，深圳今年共發(fā)行政府債券合計(jì)482億元。圖為2020年深圳市政府債券招標(biāo)發(fā)行現(xiàn)場。 （深圳市財(cái)政局供圖）

　　加強(qiáng)項(xiàng)目管理有什么實(shí)招

　　隨著政府舉債力度加大，如何提高專項(xiàng)債資金使用效率并有效防范風(fēng)險(xiǎn)成為一道必答題。“我們考慮從‘借、用、管、還’等環(huán)節(jié)全方位加強(qiáng)管理，最大限度提高資金使用效益。”財(cái)政部部長劉昆指出，“借”，就是要合理把握發(fā)行節(jié)奏；“用”，就是要優(yōu)化債券資金投向；“管”，就是要加快資金使用進(jìn)度；“還”，就是要落實(shí)法定償債責(zé)任。

　　“財(cái)政部門將切實(shí)管好用好專項(xiàng)債券資金，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，絕不會(huì)為解決短期問題放松風(fēng)險(xiǎn)管控。”劉昆表示。

　　今年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，提出了嚴(yán)格新增專項(xiàng)債券使用負(fù)面清單、加快新增專項(xiàng)債券資金使用進(jìn)度、依法加大專項(xiàng)債券信息公開力度、健全通報(bào)約談機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等多項(xiàng)措施。

　　各地圍繞以上要求下足功夫管好用好專項(xiàng)債資金。重慶市江北區(qū)財(cái)政局局長萬川江告訴經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者，今年江北區(qū)專項(xiàng)債額度明顯增加，往年不到10億元，今年則超過了18億元。“專項(xiàng)債規(guī)模增加對(duì)基層的項(xiàng)目儲(chǔ)備和篩選提出了更高要求，尤其是前期準(zhǔn)備一定要精細(xì)化。我們從去年就開始聯(lián)合有關(guān)部門篩選評(píng)估項(xiàng)目，以確保項(xiàng)目和資金能夠更好對(duì)接。”萬川江說。

　　深圳優(yōu)先支持手續(xù)完備、前期準(zhǔn)備工作完善、具備施工條件的項(xiàng)目，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目資金需求，嚴(yán)禁將債券資金滯留國庫或沉淀在部門單位。在今年深圳已發(fā)行的77只專項(xiàng)債券中，在建項(xiàng)目比例高達(dá)94.1%，其余項(xiàng)目也均處于前期準(zhǔn)備階段。

　　據(jù)高久鵬介紹，重慶高新區(qū)財(cái)政部門進(jìn)一步健全了專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，及時(shí)評(píng)估和預(yù)警，以確保當(dāng)年預(yù)算償債能力能夠覆蓋債券還本付息額并超過一定幅度。

　　信息公開是優(yōu)化專項(xiàng)債管理的重要方式。2019年12月31日，財(cái)政部正式上線試運(yùn)行中國地方政府債券信息公開平臺(tái)。記者打開平臺(tái)網(wǎng)站，看到有債券信息、月度數(shù)據(jù)、季度數(shù)據(jù)、年度數(shù)據(jù)等幾個(gè)欄目。點(diǎn)開“債券信息”就可看到按照發(fā)行時(shí)間排序的各地債券信息。在各個(gè)數(shù)據(jù)欄目，既有全國總數(shù)據(jù)，也有分地區(qū)統(tǒng)計(jì)，一目了然。

　　記者從多地財(cái)政部門了解到，為有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地堅(jiān)持專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，堅(jiān)持項(xiàng)目收益和融資自求平衡。嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴(yán)禁用于置換債務(wù)以及商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。

　　同時(shí)，各地為加快新增專項(xiàng)債券資金使用進(jìn)度，依托地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式、全過程監(jiān)控，動(dòng)態(tài)監(jiān)測地方財(cái)政、相關(guān)主管部門以及項(xiàng)目單位等各類參與主體。

　　趙全厚認(rèn)為，要更加有效地發(fā)揮專項(xiàng)債作用，就要按期完成專項(xiàng)債券的發(fā)行進(jìn)度，確保債券項(xiàng)目的資金供應(yīng)。同時(shí)，要合理分配專項(xiàng)債券資金，注重將專項(xiàng)債券資金和其他形式的財(cái)政資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高資金使用效率。

　　“如果沒有專項(xiàng)債的強(qiáng)有力支持，有些好項(xiàng)目可能還要等上三四年。作為地方政府部門，我們一定要把握機(jī)遇，提高資金使用效率，落地更多民生項(xiàng)目，為創(chuàng)造群眾美好生活貢獻(xiàn)力量。”重慶市江津區(qū)財(cái)政局局長李嘉說。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 董碧娟）