關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見

　　中共中央 國務院

　　關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見

　　（2016年12月26日）

　　為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，現就穩步推進農村集體產權制度改革提出如下意見。

　　一、重大意義

　　（一）農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。改革開放以來，農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大解放和發展了農村社會生產力。適應健全社會主義市場經濟體制新要求，不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕具有深遠歷史意義。

　　（二）農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。這三類資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。適應城鄉一體化發展新趨勢，分類推進農村集體產權制度改革，在繼續按照黨中央、國務院已有部署抓好集體土地等資源性資產確權登記頒證，建立健全集體公益設施等非經營性資產統一運行管護機制的基礎上，針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革，對于切實維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，如期實現全面建成小康社會目標具有重大現實意義。

　　二、總體要求

　　（三）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

　　（四）基本原則

　　——把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

　　——堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。

　　——尊重農民群眾意愿。發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

　　——分類有序推進改革。根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優先序，明確改革路徑和方式，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。

　　——堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

　　（五）改革目標。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

　　三、全面加強農村集體資產管理

　　（六）開展集體資產清產核資。這是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續；對侵占集體資金和資產的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。清產核資結果要向全體農村集體經濟組織成員公示，并經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束后，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。各省級政府要對清產核資工作作出統一安排，從2017年開始，按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用3年左右時間基本完成。

　　（七）明確集體資產所有權。在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。

　　（八）強化農村集體資產財務管理。加強農村集體資金資產資源監督管理，加強鄉鎮農村經營管理體系建設。修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度，加快農村集體資產監督管理平臺建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。穩定農村財會隊伍，落實民主理財，規范財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，繼續開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發生在群眾身邊的腐敗行為。

　　四、由點及面開展集體經營性資產產權制度改革

　　（九）有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。已經開展這項改革的村鎮，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒有開展這項改革的村鎮，可根據群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進行試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。

　　（十）確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

　　（十一）保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。建立集體資產股權登記制度，記載農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份信息，出具股權證書。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。有關部門要研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法。及時總結試點經驗，適時在面上推開。

　　五、因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式

　　（十二）發揮農村集體經濟組織功能作用。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動。發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。

　　（十三）維護農村集體經濟組織合法權利。嚴格保護集體資產所有權，防止被虛置。農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發包方同意；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經營權的，應報農村集體經濟組織等發包方書面備案。在農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。對于經營性資產，要體現集體的維護、管理、運營權利；對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護。

　　（十四）多種形式發展集體經濟。從實際出發探索發展集體經濟有效途徑。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；可以利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游；可以在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。

　　（十五）引導農村產權規范流轉和交易。鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。縣級以上地方政府要根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，制定產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規則，完善運行機制，實行公開交易，加強農村產權流轉交易服務和監督管理。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

　　六、切實加強黨對農村集體產權制度改革的領導

　　（十六）強化組織領導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真抓好中央改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，切實加強組織領導，積極穩妥推進改革。要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。各地要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩定。

　　（十七）精心組織實施。農村集體產權制度改革工作由中央農村工作領導小組組織領導，農業部、中央農村工作領導小組辦公室牽頭實施。要梳理細化各項改革任務，明確任務承擔單位，制定配套的分工實施方案，有關部門按職責抓好落實。各有關部門要加強調查研究和工作指導，及時做好政策評估，協調解決改革中遇到的困難和問題；農業等有關部門的干部要深入基層，加強政策解讀和干部培訓，編寫通俗易懂的宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革精神和政策要求。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。

　　（十八）加大政策支持力度。清理廢除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環境。農村集體經濟組織承擔大量農村社會公共服務支出，不同于一般經濟組織，其成員按資產量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。

　　（十九）加強法治建設。健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，賦予農村集體經濟組織法人資格，明確權利義務關系，依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。抓緊修改農村土地承包方面的法律，賦予農民更加充分而有保障的土地權益。適時完善集體土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度。認真做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。

　　（新華社北京12月29日電）