實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，涉及政府管理理念的重大轉(zhuǎn)變，基本沒有先例可循。自部分地方試行該制度以來(lái)，在實(shí)踐中面臨不少困難，也取得了一些成果。我們對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度落實(shí)中存在的幾個(gè)問題進(jìn)行梳理和分析，期待引發(fā)更多思考，為進(jìn)一步完善相關(guān)制度提供助力。
對(duì)內(nèi)外資負(fù)面清單的認(rèn)識(shí)存在混淆
對(duì)于內(nèi)外資負(fù)面清單的關(guān)系，很多人都有錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。一是認(rèn)為有兩個(gè)獨(dú)立的清單，一個(gè)管內(nèi)資，一個(gè)管外資，兩個(gè)清單互不干涉。二是認(rèn)為我國(guó)正在進(jìn)一步擴(kuò)大開放，不應(yīng)該有兩個(gè)清單，以至于不少文章都提到“要盡快統(tǒng)一內(nèi)外資負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資準(zhǔn)入公平對(duì)待”。這兩種提法都是錯(cuò)誤的。
負(fù)面清單是對(duì)外資準(zhǔn)入中不適用國(guó)民待遇原則的特別管理措施的匯總，也就是說(shuō)，東道國(guó)是通過國(guó)民待遇加負(fù)面清單的方式，對(duì)外資準(zhǔn)入進(jìn)行管理。其中，國(guó)民待遇指的就是對(duì)內(nèi)外資一致的準(zhǔn)入管理。需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)民待遇不是全部放開，而是說(shuō)對(duì)本國(guó)資本準(zhǔn)入如何管理，對(duì)外資準(zhǔn)入也實(shí)行同樣的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)外資的準(zhǔn)入管理是在對(duì)內(nèi)資準(zhǔn)入管理的基礎(chǔ)上，加上其他必要的特殊限制措施——外資負(fù)面清單，二者合并就構(gòu)成了外資準(zhǔn)入要遵守的所有管理措施。這并不是我國(guó)特有的，世界上沒有任何一個(gè)國(guó)家在內(nèi)外資準(zhǔn)入方面完全一致，背后的邏輯就是東道國(guó)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的保護(hù)。換句話講，內(nèi)資在準(zhǔn)入時(shí)要符合的所有條件，外資也必須符合，否則就不叫“國(guó)民待遇”，而是“超國(guó)民待遇”了。
之所以有人對(duì)所謂的內(nèi)外資負(fù)面清單產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的混淆，是因?yàn)槲覈?guó)目前實(shí)行的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，不僅要對(duì)外資附加性的限制措施實(shí)行負(fù)面清單管理，而且對(duì)內(nèi)外資都適用的這個(gè)國(guó)民待遇，也要同時(shí)改革為負(fù)面清單管理模式，因此就產(chǎn)生了兩個(gè)負(fù)面清單。前者是國(guó)際上已經(jīng)較為普遍使用的，實(shí)現(xiàn)起來(lái)也較為簡(jiǎn)單；后者是將針對(duì)各類市場(chǎng)主體的所有的準(zhǔn)入管理措施，改革為以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的實(shí)現(xiàn)“非禁即入”的準(zhǔn)入制度，這才是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體系的重大制度創(chuàng)新。
各類負(fù)面清單過多過亂
由于負(fù)面清單是當(dāng)前制度創(chuàng)新的一個(gè)熱點(diǎn)，各類稱為“某某負(fù)面清單”的文件、提法層出不窮，涉及各省、各行業(yè)、各特殊區(qū)域等。這個(gè)現(xiàn)象說(shuō)明，目前試行的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》尚不完善，還存在缺項(xiàng)漏項(xiàng)等技術(shù)性問題，需逐步調(diào)整。
更值得關(guān)注的是，之所以出現(xiàn)這么多不同種類、不同層級(jí)、不同區(qū)域的負(fù)面清單，根本上是因?yàn)橛嘘P(guān)部門的理念還沒有切實(shí)轉(zhuǎn)變。這些“單子”基本上有一個(gè)共性，就是在全國(guó)統(tǒng)一的負(fù)面清單上增加條目。對(duì)一些部門來(lái)說(shuō)，加條目就是加權(quán)利，這說(shuō)明很多地方、區(qū)域、行業(yè)的主管部門還只盯著負(fù)面清單內(nèi)要怎么禁止、怎么限制，而沒有把重點(diǎn)放在如何提供更好服務(wù)、如何提高準(zhǔn)入效率、真正釋放市場(chǎng)主體活力等方面，而這些問題才是我國(guó)引進(jìn)負(fù)面清單概念，并且擴(kuò)大使用范圍的出發(fā)點(diǎn)。
目前來(lái)看，負(fù)面清單制度的實(shí)行還沒有很好地讓一些部門轉(zhuǎn)變觀念，有的地方甚至在通過負(fù)面清單來(lái)固化其權(quán)利。過多的負(fù)面清單不但難以同時(shí)協(xié)調(diào)運(yùn)行，而且也不符合建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的要求，不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。
目標(biāo)尚不明確 法律層級(jí)模糊
目前，各省、各行業(yè)、各特殊區(qū)域的負(fù)面清單，除了增加條目外，還有一個(gè)共性，就是新增的條目大都有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指向。尤其是行業(yè)的和區(qū)域的負(fù)面清單，將本行業(yè)或本區(qū)域落后的、不想發(fā)展的產(chǎn)業(yè)列入禁止類或限制類，來(lái)實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)和區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是當(dāng)前很多地方的做法。
應(yīng)該看到，我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，尤其是不僅用在外資準(zhǔn)入方面，而且用在內(nèi)資準(zhǔn)入方面，這一舉措并不是用來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的，而是用來(lái)調(diào)整政府和市場(chǎng)關(guān)系的，其目的是建立公平公正、公開透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；它對(duì)治的問題也不是我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題，而是在政府干預(yù)過多下的市場(chǎng)準(zhǔn)入開放性、公平性、透明度不足，以及準(zhǔn)入管理程序復(fù)雜等問題。因此，負(fù)面清單不是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的另一個(gè)版本。
同時(shí)，在法律層面上，負(fù)面清單的法律層級(jí)是什么樣的以及應(yīng)該是什么樣的，也是一個(gè)非常重要的問題。如果它的法律層級(jí)不高于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄、政府核準(zhǔn)目錄、行政審批目錄等，就很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的功能定位，盡快對(duì)其法律層級(jí)進(jìn)行清晰定位。
與其他保障制度的配套不足
市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度并不是單獨(dú)推進(jìn)就可以實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的，必須配合其他制度改革才能取得效果。
應(yīng)該看到，行政審批制度、商事登記制度、市場(chǎng)監(jiān)管體制、社會(huì)誠(chéng)信體系等每項(xiàng)配套制度的改革推進(jìn)工作，不能代替它們與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的配套推進(jìn)工作。
比如，行政審批制度改革作為當(dāng)前“放管服”改革的重頭戲，各地都取得了較大進(jìn)展，但必須注意的是，行政審批事項(xiàng)里僅有一部分涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，在具體工作中，各試點(diǎn)應(yīng)更加重視了解、布置與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相關(guān)的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行的具體改革，并且研究因?yàn)檫@些配套的行政審批制度改革將使市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度取得何種效果。
再如，對(duì)配套改革中的社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制建設(shè)而言，改革配套工作不應(yīng)把重點(diǎn)放在整體的社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制建設(shè)上，而要更加著力摸索其中哪些具體板塊與實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相關(guān)，以及這些具體板塊如何在負(fù)面清單準(zhǔn)入管理中發(fā)揮作用等。
總而言之，在改革推進(jìn)中，要更加重視這幾項(xiàng)配套制度如何與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度結(jié)合起來(lái)推進(jìn)，在哪些具體的程序、板塊上結(jié)合，結(jié)合后又發(fā)揮了什么作用，這才是保障和配套的應(yīng)有之義。（本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所 郭冠男）
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如何理解負(fù)面清單概念？
負(fù)面清單是我國(guó)從國(guó)外引進(jìn)的一個(gè)概念，它是在雙邊或多邊國(guó)家之間針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的一種管理模式，是在實(shí)行國(guó)民待遇承諾的大范圍內(nèi)，僅對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的特定產(chǎn)業(yè)或幼稚產(chǎn)業(yè)予以例外保護(hù)，并以清單方式列明，在這個(gè)清單之外實(shí)行國(guó)民待遇。清單內(nèi)有兩個(gè)類別——禁止類和限制類，禁止類是禁止投資，限制類是在符合特殊管理措施后方可準(zhǔn)入。目前，至少有77個(gè)國(guó)家采用了這種國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式，這個(gè)模式已經(jīng)成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)。
我國(guó)將負(fù)面清單這一概念和理念進(jìn)行了更廣的引申和擴(kuò)充，不僅要對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單管理，同時(shí)對(duì)內(nèi)資的市場(chǎng)準(zhǔn)入也要實(shí)行負(fù)面清單管理。
應(yīng)該看到，負(fù)面清單不是指一張具體的單子，而是指一種制度。這種制度通過列出否定式清單，明確哪些事項(xiàng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)被禁止或受到條件限制，更重要的是保障各類市場(chǎng)主體皆可平等自由進(jìn)入清單外事項(xiàng)。也就是說(shuō)，負(fù)面清單制度的核心機(jī)制是通過窮盡列出禁止事項(xiàng)和限制事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“非禁即入”，這個(gè)是隱含在這份清單后面的制度，也是關(guān)于負(fù)面清單的最基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)。 （郭冠男）
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