新設部門自然資源部:掌握巨大職能 統籌各類規劃

　　今天（19日）上午，經過投票表決和習近平簽署主席令，新一任的國務院系統負責人亮相公眾。

　　值得一提的是，一些部門是此次機構改革中新出現的。比如，自然資源部。

　　這個全新的部門，相信大家關注也有幾天了。昨天（18日）全國人大批準的國務院機構改革方案中的第一條，也對它做了描述：

　　組建自然資源部。將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

　　不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。

　　術語很多、部委也很多，可能很多人看了一頭霧水。所以今天（19日）島妹就給大家分析一下，這一囊括了8個部委、局的自然資源監管職能和空間規劃職能的全新機構，其組建的背后，究竟有著怎樣的頂層思考？

　　現狀

　　故事可以從一只青蛙講起。

　　話說，有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農田、山林之中。為了保護好它，法律賦予了林業和漁業部門的主管職責。不過，在此之前，大型湖泊和水庫同時歸屬于水利部門管理，而農田、山林也同時涉及到國土部門。

　　這樣一來，問題就出現了，青蛙在水里游就歸漁業管，跳到岸上就歸林業或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商管……很自然地，在青蛙的管理上，我們很容易看到類似于基層執法時“七八個大蓋帽，管不好一個破草帽”的“政出多門”、“九龍治水”現象。

　　當然，青蛙的故事只是一個比喻，并無確指。但這一故事，卻折射出了當前機構管理中的一個重要問題：行政機構的“條塊化”職權分割。

　　客觀地說，這種行政機構“條塊化”的形成有其歷史原因。比如1982年的國務院機構設置，我們可以看到一大批非常有存在感的產業型管理部門，像農林牧漁部、水利部、石油工業部等。這些部門既負責相應的產業發展，又負責對應類目的自然資源管理。

　　平心而論，這種模式有其優勢：集中力量辦大事，專業性強，行政效率高。也正是因為如此，此后國務院各部門雖經多次調整，但不同部門分別管理不同類別自然資源的慣例，還是保留了下來。但隨著時代發展、社會變遷，權責分工的界限越來越清晰，“九龍治水”的問題開始越來越多地暴露出來。

　　顧名思義，“九龍治水”就是所有的龍都去治水，沒有人管布雨之事。映射到現實中，就是對于那些立竿見影、有利可圖的項目，大家都想擠進去分一杯羹；對于那些投入大、見效慢還得罪人的項目，大家都往后退，比誰跑得快。最后，監管空白和監管打架的現象就這樣形成了。

　　整合

　　在此背景下，整合的意義與優勢就凸顯出來。有人還會問：那這次有自然資源部，還有生態環境部，它們之間的職責又有什么區別？

　　簡言之，自然資源部整合了原國土等8個部、委、局的規劃編制和資源管理職能，生態環境部整合了原環保等七個部、委、辦的環境保護與污染防治職能。通俗來說，前者將負責全國960萬平方公里陸地和300萬平方公里海洋上的所有自然資源的空間規劃和數量監管；后者將主要負責生態環境質量的監管。

　　這兩個新組建的部門，其實也有相關性。用網友的話來說：兩者合作，將實現 “上管天，下管地，中間管空氣”。這實際上也完整地體現了“山水林田湖草”是一個生命共同體的重要原則。

　　自然資源部的組建本身也充分體現了整合的優勢。我們可以以改革中涉及到的“土地資源為基礎的空間規劃”為例。

　　眾所周知，過去，作為社會經濟發展的重要基礎，它曾是發改、國土、住建等主導權競爭的焦點。試想，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場、住宅，又能植樹造林，或恢復成濕地，這塊地在過去一定是不同部門的“必爭之地”。

　　這樣一來，一項資源的開發或者保護，可能就不是基于科學的理性判斷，或者社會各界的共同需求，而是由多個相關部門中誰更強勢來決定的。在經濟發展優先的導向下，最后往往是資源開發部門而不是資源保護部門“笑到最后”。

　　現在，自然資源部將幾個部委的規劃職能整合到一起，就能對各類規劃進行統籌，相當于真正實現“多規合一”。我們都說要“一張藍圖干到底”，自然資源部的一大重要職責，就是給出這張藍圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能開發，哪些地方要保護。

　　職權

　　這張藍圖背后的自然資源部職權范圍，簡單來說，可以歸結為兩條紅線。

　　一條是可以在地圖上肉眼可見的“生態紅線”。各類國家公園、自然保護區、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃入生態紅線，禁止或限制開發。要知道，這些可是占國土的四分之一到三分之一，關系到中華民族千秋萬代瓜瓞綿延的生態區域，任何情況下都是不能動的。

　　另外一條則是“資源開發利用上限”。相較于前者，這更像是一條隱形的控制紅線。怎么理解？說水資源開發利用率、礦產資源開采總量控制指標，可能有些抽象，其實島友們只需要想象越來越緊張的城鎮建設用地指標，就能明白其中通行的道理。

　　不僅如此，一項自然資源的開發，往往關系到生態系統中的其他要素，如果不加注意，后患更是無窮。

　　還是以青蛙的生存和棲息為例。如果開采某座大山上的礦產，就會破壞山上的森林植被，從而讓山間的溪流和山下的湖泊干涸，最后影響某種青蛙的生存。這時候，是否決定開采，可以開采到什么程度，每年可以開采多少，可以開采幾年等問題的確定，既要考慮社會經濟發展對礦產的需求程度，又要考慮林業資源、水資源破壞帶來的損失，還要考慮青蛙的物種多樣性價值。

　　這些工作由一個部門統籌，要比多個部門協調高效得多。

　　確權

　　總結來看，無論是可見的“生態紅線”，還是抽象的“資源利用上限”，最終表現都是各類自然資源的確權管理。

　　自然資源全民所有（部分為集體所有），是我國的基本制度之一。不出意外的話，今后各級政府的自然資源部門，都將統一行使其全民所有者職責，負責保護、修復生態紅線以內、資源上限以外的自然資源，并向社會釋放可供生產經營、開發利用的各類自然資源產權。

　　從這個意義上來說，建立自然資源部來統一管理，并不是像有些人所擔心的那樣出現了計劃經濟的影子；恰恰相反，明確了哪些資源要出于公益目的而保留、保護和修復后，就能更加明確哪些資源可以向市場放開，并可以由更為規范的市場機制來進行配置。

　　例如，我國目前已經建立的土地使用權、礦業權、林權，正在試行的水權交易或流域水資源生態補償機制，都可以進行進一步地完善和擴容。供給側結構改革，少了作為生產要素之一的自然資源的供給改革怎么行？

　　自然資源產權的整體明晰，同時有利于各類資源稅、費的系統化改革。像大家普遍關心的土地財政轉型、房產稅征收等問題，如果放在自然資源稅費改革的大框架下，可能將有更清晰的認識和理解。同樣的，由于涉及到與財政部、發展改革委等部委的合作，統一交給自然資源部來管理，將再一次體現職能整合的便利優勢。

　　當然，作為一個掌握著如此巨大職能的新設機構，自然資源部同樣需要考慮與其他部委之間的相互合作、監督的問題；在垂直管理、內部機構融合方面，也有一定的探索空間。對此，我們拭目以待。