從2015年國務院授權上海市浦東新區開展針對116項行政許可事項改革試點到當前在全國自貿試驗區范圍推進523項行政許可事項的全覆蓋改革試點,“證照分離”改革已經走過5個年頭,五年多來,這項改革的深度不斷挖掘、廣度持續拓展,改革的制度紅利得到充分釋放,成效顯著。經過五年的實踐探索,“證照分離”改革已經不僅僅是壓縮審批事項的技術性改革行為,而是成為優化營商環境、深化政府“放管服”改革的制度性舉措,從改革理念、推進路徑、操作手法等方面走出了一條新時代政府“放管服”改革新路。當前,把“證照分離”這項改革推向縱深對培育好、保護好市場主體,更大力度釋放市場主體活力,讓市場主體更好融入“雙循環”,構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進新發展格局,具有重大意義。
一、“證照分離”改出企業滿意度
“證照分離”改革的初衷是破解“先照后證”改革后,市場主體面對的“辦證難”問題,其改革思路不同于傳統的簡單取消審批事項,而是針對不同特征的涉企行政許可事項,實施差別化的改革方式,同時加強事中事后監管,完善政務服務,使企業辦證更加便捷高效。圍繞這一改革思路,“證照分離”從上海浦東發軔到自貿試驗區先行先試,再到當前涉企事項全覆蓋,通過試點地區大膽試、大膽闖,探索形成的創新成果得到及時復制推廣,形成了改革的良性循環,對于迅速激活市場微觀細胞的生命力、培育經濟發展新動能起到了重要作用。來自上海地區的問卷調查顯示,“證照分離”改革五年多來,企業對該項改革的滿意度從改革之初的75.4%,上升到當前的86.8%,提高了11.4個百分點,改革得到了市場主體的充分支持。
1、圍繞創新行政審批事項改革方式,最大限度降低市場準入門檻。其一,“證照分離”改革在路徑方法上開創了針對不同審批事項特點,實施差異化改革舉措的先河,結合市場主體辦事需求,深度挖掘改革事項背后的審批邏輯、審批關系,通過實施直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務四種改革方式,倒逼政府審批流程再造,重塑政府與企業的審批關系。其二,告知承諾制開創新型政務服務模式。原有審批制度下,政府部門往往會代替企業去考慮應當由企業經營者考慮的問題,如企業內部管理制度等,使得市場主體應當具有的自我保護意識、風險承擔意識等被阻斷。“證照分離”改革創造性地實施告知承諾制,實現企業事前承諾即可經營,事后違信進行處罰,極大降低了市場準入門檻,同時也倒逼社會信用體系的建設和完善。其三,審批事項“能減必減”“可簡則簡”。“證照分離”改革推進過程中,始終把“照后減證”貫穿于審批事項改革全過程,持續推進審批事項向前“三扇門”前移。特別是針對“優化審批服務”類事項,嚴把“進門”關,避免政府部門將不愿改、不好改的事項一股腦都裝進去,沖淡改革成效。這也反襯出“證照分離”改革的堅韌性,始終瞄準改革的核心領域和關鍵環節,久久為功,彰顯改革的成效。
2、圍繞健全事中事后監管制度體系,營造公平競爭有序市場環境。一方面,“證照分離”改革的核心在“放”,關鍵在“管”,只有管的好才能放得開。長期以來,政府部門對一些審批事項放不下、減不了,很大程度是缺乏行之有效的管理手段,怕取消了許可管不住、出亂子。因此,針對這一“后顧之憂”,“證照分離”改革把放管結合置于突出的位置,把事中事后監管作為“證照分離”改革順利實施的“壓艙石”。取消了審批并不是一放了之、“不批不管”“只批不管”“嚴批寬管”,而是要創新和加強事中事后監管,做好審管銜接,確保了取消的事項管得住、管得好。另一方面,事中事后監管對部門間信息共享、協同聯動提出了更高要求,倒逼地方政府加大監管制度探索。比如,上海市浦東新區在實踐中首創“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府綜合監管制度體系,實施動態監管、風險監管、信用監管、分類監管等創新監管方式。可以說,沒有事中事后監管制度創新的實踐探索,很難實現“證照分離”改革在短時間內的快速穩妥推進。
3、圍繞創新政府服務方式服務手段,讓改革帶給市場主體獲得感。首先,“證照分離”改革不是單打獨斗,實施過程中與商事登記制度改革、“一網通辦”政務服務創新等“放管服”改革緊密結合,統籌推進部門業務協同,最大程度合并審批要件和環節,精簡審批材料,壓縮審批時限,真正實現通過改革的集成,讓市場主體得實惠。比如,在“證照分離”改革的基礎上,上海市浦東新區率先探索開展“一業一證”改革,從以“部門為中心”的單個事項改革,向“以企業為中心”的業務流程革命性再造轉變,實現“一帽牽頭、一鍵導航、一單告知、一表申請、一標審核、一證準營”。可見,從企業辦事的角度看,網上辦理、集成辦理作為“證照分離”改革的助推器,實現了辦事理念、方式、手段“質”的飛躍,市場主體越來越看重“足不出戶、即可辦成”“一網通辦、一次辦成”帶來的獲得感。其次,“證照分離”改革針對市場主體關心的“難點”“痛點”問題,多措并舉加強和改進政府服務,用政府的“優服務”抵消企業的“硬成本”,更好釋放“證照分離”改革的效應。一些地方探索針對同一審批事項的不同環節和細分領域,采取不同的審批方式,提高改革舉措的針對性、精準性;還有的地區探索備案、告知承諾類事項“當場辦結”模式,實施“跨前一步”服務,最大程度消減審批不確定性。這些圍繞“證照分離”改革探索實施的創新型政務服務,極大提高了市場主體辦事的滿意度和獲得感。
二、“證照分離”改革永遠在路上
“證照分離”改革取得的成就表明,以市場主體為中心的改革設計找準了方向、走對了路。下一步深化“證照分離”改革要結合新形勢下對“放管服”改革的新要求,圍繞更好推動形成國內國際雙循環發展新格局,統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革,實現“證”與“照”管理功能相分離,在更大范圍和更多行業推動“照后減證”和簡化審批,創新和加強事中事后監管,最大限度降低市場主體準入、準營成本,為企業釋放創新創業活力營造良好環境。
1、強化審管結合,把加強和規范事中事后監管作為深化“證照分離”改革的基礎支撐。進一步健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制,支持各地開展監管手段、機制等創新,在“互聯網+監管”、信用監管、分類監管、風險監管、包容審慎監管等方面探索更為有效的路徑、模式。
2、加大告知承諾制改革探索力度,加快形成以告知承諾為主的“證照分離”改革新格局。告知承諾制度是用誠信激活改革加速度的重要制度創新,要推進依法告知、依法承諾、違規處罰等一整套告知承諾制度建設,依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可條件,明確監管規則和違反承諾后果,一次性告知企業,最大限度壓縮審批自由裁量權。
3、主動擁抱新技術,強化“證照分離”改革的信息基礎設施保障。將“證照分離”改革事項內嵌入“一網通辦”、“互聯網+監管”等政務平臺系統,通過部門后臺系統之間的信息共享,實現更多審批事項在線辦理,提高行政審批效率。鼓勵各地運用新技術開展智能審批、智慧監管,探索形成一批“證照分離”改革技術應用場景。
4、加強改革協同聯動,打造“放管服”改革升級版。強化“證照分離”改革與商事登記制度、電子證照歸集、企業市場退出等改革的協同聯動和系統集成,特別是結合市場主體高效辦成“一件事”等改革,將“證照分離”改革納入企業全生命周期服務體系。
總的來講,“證照分離”改革近年來是市場主體感受最明顯、系統集成要求最復雜、政府職能轉變最深刻的一項綜合性改革。這項改革之所以取得好的效果,關鍵就在于始終將回應市場主體訴求作為改革的出發點和落腳點,始終將改革的頂層設計與地方自主探索緊密結合,始終將改革的開創性、革命性、堅韌性有機統一,始終將改革的聯動性、配套性、集成性緊密結合,成為深化“放管服”系統集成式改革的典范。(上海市發展改革研究院改革創新研究所所長 王果)
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