△ 上海市中心城區(qū)打造“落葉景觀道”，從傳統(tǒng)的環(huán)境保潔升級為環(huán)境美化，讓城市呈現(xiàn)自然美。 新華社記者 陳 飛攝
繼北京之后，上海2017年至2035年城市總體規(guī)劃在2017年年底也獲國務院批復。這個長江經(jīng)濟帶的中心城市勾勒出了未來十幾年的發(fā)展脈絡，規(guī)劃中不僅首次發(fā)布城市發(fā)展目標愿景，而且將更多市民期許融入其中
中國政府網(wǎng)2017年12月25日公布了《國務院關于上海市城市總體規(guī)劃的批復》（以下簡稱《批復》）�！杜鷱汀凤@示，到2035年，上海市常住人口將控制在2500萬左右，建設用地總規(guī)模不超過3200平方公里�！杜鷱汀芬螅磥砩虾Ｒμ嵘鞘泄δ�，塑造特色風貌，改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化管理服務，努力把上海建設成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市。
強“引領”更重“協(xié)同”
上海要強化對長三角城市群的引領，推動區(qū)域內(nèi)尤其是近滬地區(qū)的一體化發(fā)展
“從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群�！庇浾咴凇渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）中發(fā)現(xiàn)，此次上海更加強調(diào)了要在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮出經(jīng)濟“龍頭”的作用。
《總體規(guī)劃》中明確了上海在國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新的“五大中心”地位。規(guī)劃要求上海主動服務“一帶一路”建設、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略，在深化自由貿(mào)易試驗區(qū)改革上有新作為。上海財經(jīng)大學區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任張學良認為，上海大都市圈建設一方面有利于上海在更大的空間尺度來配置各類資源，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展；另一方面也有利于發(fā)揮上海在長三角城市群一體化發(fā)展格局中的“龍頭”作用。
記者了解到，《總體規(guī)劃》在醞釀之際，就提出上海今后要充分發(fā)揮在“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶中的作用，強化對長三角城市群的引領，同時以上海大都市圈承載國家戰(zhàn)略和要求。這就要求上海在區(qū)域生態(tài)環(huán)境、區(qū)域交通設施等方面能夠率先示范，據(jù)此，上海也對城市的規(guī)劃布局進行了相應調(diào)整。
比如，上海將打造“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系。其中，上海主城片區(qū)新規(guī)劃了寶山、閔行、虹橋和川沙4個主城區(qū)，新城則要重點建設嘉定、松江、青浦、南橋、南匯等，培育成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節(jié)點城市。同時，《總體規(guī)劃》中明確了上海城市群所應承擔的核心功能，突出區(qū)域中的引領作用，推動區(qū)域內(nèi)尤其是近滬地區(qū)的一體化發(fā)展，形成90分鐘的交通出行圈。這也是《總體規(guī)劃》里的重要創(chuàng)新點。
上海將與周邊省市進行多維度的協(xié)同發(fā)展，在區(qū)域功能網(wǎng)絡中，發(fā)揮上海作為全球交通網(wǎng)絡節(jié)點對區(qū)域的輻射帶動作用。在基礎設施方面加強統(tǒng)籌，包括加強浦東國際機場和區(qū)域城際鐵路的對接，加強上海港和杭州灣沿海、長江下游港口的分工合作，深化江海聯(lián)運的模式等。此外，上海還將與周邊省市加強區(qū)域共建共治和文化共融共通，共同創(chuàng)新區(qū)域治理模式。
“緊約束”約束更緊
上海將堅守土地、人口、環(huán)境和安全四大底線，城市建設用地進入到存量土地開發(fā)為主的階段
《批復》中強調(diào)，上海要“嚴格控制城市規(guī)�！�。“堅持規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長，牢牢守住人口規(guī)模、建設用地、生態(tài)環(huán)境、城市安全4條底線，著力治理‘大城市病’，積極探索超大城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型途徑�！�
此前，上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬以內(nèi)。此次《總體規(guī)劃》進一步提出，到2035年，常住人口仍將控制在2500萬左右。上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，上海市常住人口為2415.27萬人。這意味著到2035年這一階段，人口增長空間都非常有限。在上海社科院城市發(fā)展與人口研究所副所長周海旺看來，應該從動態(tài)的角度去理解，上海產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整及非核心功能的疏解，可能將是未來人口調(diào)控的主要手段之一。
也有專家認為，人口調(diào)控是調(diào)控總量、優(yōu)化結構，為未來的發(fā)展和做強核心功能創(chuàng)造條件。因此，盡管增量空間不大，但上�？赡苓x擇的路徑是對人口結構進行優(yōu)化，引進更多的高端、創(chuàng)新人才，同時通過宏觀政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)總量來疏解一些人口。
再看用地規(guī)模。上海的建設用地增量指標正在急劇減少。這一方面體現(xiàn)出上海對城市規(guī)模的嚴格限制，另一方面也體現(xiàn)出上海城市發(fā)展規(guī)劃方向正向高質(zhì)量發(fā)展道路上靠攏。
但上海在嚴格控制建設用地增量的基礎上，如何滿足構建國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新中心的土地需要呢？業(yè)內(nèi)專家表示，上海已經(jīng)進入到存量土地開發(fā)為主的階段，城市更新已經(jīng)成為上海可持續(xù)發(fā)展的主要方式。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進說：“上海未來存量土地的盤活將是補充上海用地不足的重要渠道之一�！痹趪栏窨刂平ㄔO用地指標的情況下，后續(xù)上海將會有更多存量用地進入市場，來滿足城市發(fā)展的需要。
記者還注意到，《總體規(guī)劃》指出上海要“堅持節(jié)約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率”。對此，上海師范大學商學院副教授黃建中表示，這對開發(fā)利用城市地下空間資源，對從事地下工程、地鐵建設等產(chǎn)業(yè)可能形成長期利好。
更多關注人的需求
新一輪總體規(guī)劃更關注宜居、宜業(yè)、宜游、宜學等人居綜合環(huán)境，城市性質(zhì)設定更符合市民期待
一個城市的總體規(guī)劃是一個城市建設的總綱。上海市規(guī)劃國土資源局局長徐毅松說，回顧上海的歷版總規(guī)，無論是1946年《大上海都市計劃》，引導上海成為遠東商貿(mào)和工業(yè)金融中心，還是新中國成立后把上海定位在中國重要的工業(yè)基地，繼而是改革開放以后，把國際化作為上海發(fā)展的重要方向，這些城市規(guī)劃都是堅持沿著區(qū)域發(fā)展和區(qū)域節(jié)點城市進行空間布局，圍繞形成清晰的城鎮(zhèn)體系進行研究和探索。
“新一輪總規(guī)在延續(xù)這些總體理念的基礎上有創(chuàng)新�！毙煲闼烧f，上海新一輪總體規(guī)劃在城市性質(zhì)方面提出，至2035年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心與文化大都市。同時，新一輪總體規(guī)劃不僅僅著眼于經(jīng)濟的影響力，更關注在宜居、宜業(yè)、宜游、宜學等人居綜合環(huán)境方面。因此，除了體現(xiàn)國家規(guī)范要求的城市性質(zhì)以外，更加立足于城市本身和市民的期待。
正是基于這樣的考慮，上海第一次在規(guī)劃里提出了城市發(fā)展的目標愿景，明確為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城和生態(tài)之城。
“從原來比較多的注重經(jīng)濟向更加體現(xiàn)以人為本、以人為中心的轉(zhuǎn)變，很多指標考慮人的需求�！毙煲闼烧f，在醞釀《總體規(guī)劃》之際，上海就在考慮積極應對未來人口結構變化和生活方式發(fā)展趨勢，營造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學的15分鐘社區(qū)生活圈，為全年齡段人群提供覆蓋高品質(zhì)公共服務、舒適的公共空間和開放共享的社區(qū)環(huán)境，構建可負擔、可持續(xù)的住房供應體系，促進職住平衡，提升市民生活幸福感；實施嚴格的風貌保護政策，加強歷史資源活化利用，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)風貌特色；建設高品質(zhì)文化設施，促進文化事業(yè)發(fā)展，弘揚城市精神和軟實力，激發(fā)城市人文魅力。（經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 李治國）
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