△ 上海市中心城區打造“落葉景觀道”，從傳統的環境保潔升級為環境美化，讓城市呈現自然美。 新華社記者 陳 飛攝
繼北京之后，上海2017年至2035年城市總體規劃在2017年年底也獲國務院批復。這個長江經濟帶的中心城市勾勒出了未來十幾年的發展脈絡，規劃中不僅首次發布城市發展目標愿景，而且將更多市民期許融入其中
中國政府網2017年12月25日公布了《國務院關于上海市城市總體規劃的批復》（以下簡稱《批復》）。《批復》顯示，到2035年，上海市常住人口將控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里。《批復》要求，未來上海要著力提升城市功能，塑造特色風貌，改善環境質量，優化管理服務，努力把上海建設成為創新之城、人文之城、生態之城，卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市。
強“引領”更重“協同”
上海要強化對長三角城市群的引領，推動區域內尤其是近滬地區的一體化發展
“從長江三角洲區域整體協調發展的角度，充分發揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協作，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。”記者在《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）中發現，此次上海更加強調了要在區域經濟發展過程中發揮出經濟“龍頭”的作用。
《總體規劃》中明確了上海在國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新的“五大中心”地位。規劃要求上海主動服務“一帶一路”建設、長江經濟帶發展等重大戰略，在深化自由貿易試驗區改革上有新作為。上海財經大學區域經濟研究中心主任張學良認為，上海大都市圈建設一方面有利于上海在更大的空間尺度來配置各類資源，帶動周邊地區的發展；另一方面也有利于發揮上海在長三角城市群一體化發展格局中的“龍頭”作用。
記者了解到，《總體規劃》在醞釀之際，就提出上海今后要充分發揮在“一帶一路”和長江經濟帶中的作用，強化對長三角城市群的引領，同時以上海大都市圈承載國家戰略和要求。這就要求上海在區域生態環境、區域交通設施等方面能夠率先示范，據此，上海也對城市的規劃布局進行了相應調整。
比如，上海將打造“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的城鄉體系。其中，上海主城片區新規劃了寶山、閔行、虹橋和川沙4個主城區，新城則要重點建設嘉定、松江、青浦、南橋、南匯等，培育成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市。同時，《總體規劃》中明確了上海城市群所應承擔的核心功能，突出區域中的引領作用，推動區域內尤其是近滬地區的一體化發展，形成90分鐘的交通出行圈。這也是《總體規劃》里的重要創新點。
上海將與周邊省市進行多維度的協同發展，在區域功能網絡中，發揮上海作為全球交通網絡節點對區域的輻射帶動作用。在基礎設施方面加強統籌，包括加強浦東國際機場和區域城際鐵路的對接，加強上海港和杭州灣沿海、長江下游港口的分工合作，深化江海聯運的模式等。此外，上海還將與周邊省市加強區域共建共治和文化共融共通，共同創新區域治理模式。
“緊約束”約束更緊
上海將堅守土地、人口、環境和安全四大底線，城市建設用地進入到存量土地開發為主的階段
《批復》中強調，上海要“嚴格控制城市規模”。“堅持規劃建設用地總規模負增長，牢牢守住人口規模、建設用地、生態環境、城市安全4條底線，著力治理‘大城市病’，積極探索超大城市發展模式的轉型途徑。”
此前，上海已經提出到2020年要將常住人口控制在2500萬以內。此次《總體規劃》進一步提出，到2035年，常住人口仍將控制在2500萬左右。上海市統計局公布的數據顯示，截至2015年末，上海市常住人口為2415.27萬人。這意味著到2035年這一階段，人口增長空間都非常有限。在上海社科院城市發展與人口研究所副所長周海旺看來，應該從動態的角度去理解，上海產業結構調整及非核心功能的疏解，可能將是未來人口調控的主要手段之一。
也有專家認為，人口調控是調控總量、優化結構，為未來的發展和做強核心功能創造條件。因此，盡管增量空間不大，但上海可能選擇的路徑是對人口結構進行優化，引進更多的高端、創新人才，同時通過宏觀政策、調整產業和就業總量來疏解一些人口。
再看用地規模。上海的建設用地增量指標正在急劇減少。這一方面體現出上海對城市規模的嚴格限制，另一方面也體現出上海城市發展規劃方向正向高質量發展道路上靠攏。
但上海在嚴格控制建設用地增量的基礎上，如何滿足構建國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心的土地需要呢？業內專家表示，上海已經進入到存量土地開發為主的階段，城市更新已經成為上海可持續發展的主要方式。
易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進說：“上海未來存量土地的盤活將是補充上海用地不足的重要渠道之一。”在嚴格控制建設用地指標的情況下，后續上海將會有更多存量用地進入市場，來滿足城市發展的需要。
記者還注意到，《總體規劃》指出上海要“堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率”。對此，上海師范大學商學院副教授黃建中表示，這對開發利用城市地下空間資源，對從事地下工程、地鐵建設等產業可能形成長期利好。
更多關注人的需求
新一輪總體規劃更關注宜居、宜業、宜游、宜學等人居綜合環境，城市性質設定更符合市民期待
一個城市的總體規劃是一個城市建設的總綱。上海市規劃國土資源局局長徐毅松說，回顧上海的歷版總規，無論是1946年《大上海都市計劃》，引導上海成為遠東商貿和工業金融中心，還是新中國成立后把上海定位在中國重要的工業基地，繼而是改革開放以后，把國際化作為上海發展的重要方向，這些城市規劃都是堅持沿著區域發展和區域節點城市進行空間布局，圍繞形成清晰的城鎮體系進行研究和探索。
“新一輪總規在延續這些總體理念的基礎上有創新。”徐毅松說，上海新一輪總體規劃在城市性質方面提出，至2035年建成卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心與文化大都市。同時，新一輪總體規劃不僅僅著眼于經濟的影響力，更關注在宜居、宜業、宜游、宜學等人居綜合環境方面。因此，除了體現國家規范要求的城市性質以外，更加立足于城市本身和市民的期待。
正是基于這樣的考慮，上海第一次在規劃里提出了城市發展的目標愿景，明確為卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城和生態之城。
“從原來比較多的注重經濟向更加體現以人為本、以人為中心的轉變，很多指標考慮人的需求。”徐毅松說，在醞釀《總體規劃》之際，上海就在考慮積極應對未來人口結構變化和生活方式發展趨勢，營造宜居、宜業、宜游、宜學的15分鐘社區生活圈，為全年齡段人群提供覆蓋高品質公共服務、舒適的公共空間和開放共享的社區環境，構建可負擔、可持續的住房供應體系，促進職住平衡，提升市民生活幸福感；實施嚴格的風貌保護政策，加強歷史資源活化利用，塑造國際化大都市和江南水鄉風貌特色；建設高品質文化設施，促進文化事業發展，弘揚城市精神和軟實力，激發城市人文魅力。（經濟日報-中國經濟網記者 李治國）
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